反腐視域下政府審計與行政部門協同治理研究

王會金　嵇欣欣

【摘 要】 近年來，我國腐敗行為層出不窮，腐敗手法日益隱蔽。政府審計作為國家治理的重要組成部分，極大促進了反腐工作的開展。然而審計監督全覆蓋戰略提出后，審計任務加重與審計資源相對不足之間的矛盾加劇。文章以腐敗治理為背景，采用規范分析的方法，將協同理論引入到政府審計研究領域中，從戰略、管理和操作三個層面探索政府審計機關與行政部門的腐敗協同治理模型，提出了建立在模型基礎之上的可行性建議，以期克服政府審計面臨的困難，為腐敗協同治理理論和實踐創新提供新的思路。

【關鍵詞】 協同治理； 政府審計； 國家審計； 腐敗治理

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）12-0091-05

一、引言

自黨的十八屆四中全會以來，我國反腐工作已取得初步成效。黨的十九大進一步明確目標：奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利。開展協同治理是反腐敗工作的大勢所趨。“協同”，哈肯將其定義為：系統的各部分之間相互協作，使整個系統形成微觀個體層次所不存在的、新質的結構和特征。行政監督是指立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、新聞輿論等多種政治力量和社會力量對政府及其公務員的行政行為所實施的監察和督導，其本身就是多元化主體參與的過程。自《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發布以來，國家審計作為腐敗治理的一支強大監督力量，正在發揮著舉足輕重的作用。審計監督與行政監督作為監督體系的兩大子系統，都是依靠權力制約和監督權力來實現監督功能。針對腐敗問題，二者在價值目標上具有一致性，可以通過整合監督資源、分享監督信息、共享監督成果減少腐敗問題，提升腐敗治理效率。因此，運用協同治理的思想，探索審計監督與行政監督的內在協調規律和管理規律，對腐敗治理具有理論和實踐價值。

二、政府審計與行政監督在腐敗治理中的權責分析

（一）政府審計在腐敗治理中的法定職責

在腐敗治理過程中，政府審計主要發揮的是揭露和抵御功能。審計署出臺法律法規具體包含《中華人民共和國國家審計準則》和國務院發布的《關于加強審計工作的意見》，以及審計署《關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》。《國家審計準則》要求審計人員應當對重大違法行為的動機、性質、后果和違法構成進行充分評估，并保持執業謹慎，確定檢查重點等。《關于加強審計工作的意見》強調：“推進廉政建設，對審計發現的重大違法違紀問題，要查深查透查實，揭露以權謀私、失職瀆職、貪污受賄、內幕交易等問題，促進廉潔政府建設”。審計署《關于適應新常態踐行新理念更好地履行審計監督職責的意見》強調：“加大對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集的重點部門、重點崗位、重點環節的審計力度，嚴肅揭露和查處重大違紀違法問題，加強對腐敗案件發生規律的剖析，推動鏟除腐敗滋生的土壤，促進廉政建設”。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》提出對領導干部的經濟責任實施審計監督全覆蓋，從側面反映了對領導干部腐敗的重視。尤其是我國領導干部擁有對部門資源很強的支配權，腐敗案件的發生大都與部門領導有關或者在部門領導授意下進行，因此開展經濟責任審計有利于從權力配置的層面抑制腐敗問題。

（二）行政部門在腐敗治理中的法定職責

在腐敗治理中，腐敗問題都需要一定的載體，行政部門作為公共資源的配置方，往往是腐敗事件的高發領域。在公共受托責任下，政府部門作為代理人，行使對公共資源的經營管理權，并以委托人的利益為出發點和歸宿。但是在權力運行過程中，由于政府部門信息相對閉塞，道德風險發生的幾率較高，機會主義傾向較為嚴重——腐敗就是表現形式之一。政府部門在腐敗治理中發揮的作用，主要在于規范管理制度，以起到事前預防的功能，客觀有效的方式是建立政府信息公開制度、進行法治政府建設以及接受其他主體的監督。

政府部門有信息公開的責任，該責任背后有充分的政治學、法學和經濟學基礎[1]，同時信息公開制度有利于增強政府信息透明度，減少腐敗行為[2]。美國1966年制定的《信息自由法》、1976年制定的《陽光下的政府法》、1996年制定的《電子化信息公開法》，標志著較為完善的信息公開制度的建立。我國自2003年提出“打造陽光政府”以來，政府信息公開制度取得了豐碩成果，2004年由國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出深化行政管理體制改革的途徑之一是推進政府信息公開。2007年1月，由國務院發布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（簡稱《條例》），確定了政府信息公開的范圍、方式和程序以及相關監督和保障，使得政府信息公開以制度性的形式得以確立。

法治政府就是政府在行使權力履行職責過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權力都在法治軌道上運行，從而對政府權力的使用以法律的形式進行了約束。政府部門通過法制化建設和依法行政有利于減輕腐敗問題[3]。對于依法行政和法治政府建設問題，2004年由國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》（后文稱《行政綱要》）以及2015年中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（后文稱《法治綱要》）做出了具體要求。《行政綱要》中明確提出要“完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督”，《法治綱要》進一步提出了“強化對行政權力的制約和監督”，旨在“建立科學有效的行政權力運行制約和監督體系，進一步健全懲治和預防腐敗體系”，腐敗治理和廉潔奉公成為法治政府建設的目標之一。

三、政府審計與行政監督腐敗協同治理的現實探索

（一）可行性分析

在腐敗治理實踐中，審計機關與行政部門二者之間既存在不同的分工，同時也存在著相互依賴的關系。二者在腐敗治理中的角色定位和相互聯系使得腐敗協同治理具有可行性，表現在：（1）價值目標趨同。政府審計的目標是通過開展審計業務活動，以發現是否存在權力濫用導致的違法違規問題，并對腐敗問題予以揭露和監督整改。行政監督是行政管理活動的一個重要組成部分，主要是針對行政行為和行政權力進行監督，防止權力的異質化。在國家治理框架下，政府審計和行政監督都可以抑制腐敗問題。（2）職能相同。審計監督和行政監督都是監督體系的子系統，由于腐敗源于權力的濫用和私用，二者的監督職能都表現在以權力制約和監督權力。（3）監督客體的一致性。行政部門是審計機關的客體之一，同時經濟責任審計的開展，使得政府審計不止局限于部門層次，而且深入到個人層次。國家行政機關及其國家公務員作為權力運行的載體，也是行政監督的客體。（4）監督內容交叉。政府審計是一種獨立性的經濟監督活動，在腐敗治理中，審計機關需要收集腐敗的證據，審計機關通過審查財政財務收支等會計資料以及相關經濟活動，可以發現權力的違規使用問題。而行政監督，主要是對權力是否存在失范和失效行為進行監督。在監督內容上，就權力的使用是否合規和有效，二者存在著共性。（5）信息的共享性。審計機關與行政機關在腐敗治理問題上有不同的側重點，一般而言政府審計機關主要側重于揭露問題，并將發現的腐敗問題依法向紀檢監察等行政機關移交。而行政監察也可將腐敗信息告知審計機關，令審計機關介入調查，并反饋調查結果。這種配合和信息共享極大提高了反腐效率。

（二）現狀分析

從反腐敗實務角度來看，首先，財政資金違規背后暗藏著的是權力的濫用和腐敗問題，表現為公共資源的非法轉移或者公款私用、公權濫用等，加強對政府財政的監督，建立法治財政，有利于從源頭上抑制腐敗問題[4]。審計機關與行政部門的協同治理，主要方式就是審計機關向行政機關移送案件，行政機關就移送案件進行相應處理處罰并向審計機關反饋情況[5]。近年來，審計投入產出比顯著上升，暗示了發現的違規問題沒有從根本上得到解決，二者對腐敗問題的對接工作需要進一步加強完善。

從反腐學術研究角度來看，我國學者對如何有效預防腐敗問題，在理論方面做出了積極探索，包含了政府審計以及政府審計如何協同其他監督主體發揮腐敗治理功能。腐敗治理是一項長期任務，但是學者對于政府審計在腐敗治理中的定位卻有不同的見解，主要有以下兩類：（1）政府審計作為腐敗治理的主體。政府審計可以在腐敗治理過程中發揮積極的作用，主要是發揮的預防、揭露和遏制功能，但是審計機關的懲治功能是否有效方面，存在著意見分歧[6-7]。（2）政府審計協同其他監督主體進行腐敗治理。政府審計協同治理是審計制度創新的必然要求，協同治理可以提高權力監督的質量和效率，但同時這也是一項復雜性的管理工作，需要考慮協同治理的各方要素[8]。在協同對象上，由于審計機關在處理處罰權限上的短板，使得違法違規問題依賴于紀檢和監察等部門的及時介入，紀檢監察和政府審計在腐敗協同治理過程中發揮的作用比較顯著。

綜上所述，政府審計與行政機關在價值目標、職能、監督客體、監督內容以及信息等方面的共性，使得二者在腐敗治理方面可以發揮協同治理功能，提升腐敗治理效率。但是，從當前的狀況來看，實務界對于腐敗協同治理工作開展得并不深入，理論界對于二者的協同治理研究工作探討得不夠全面。

四、政府審計與行政監督腐敗協同治理的模型構建（見圖1）

（一）戰略層面政府審計與行政監督協同治理模式

戰略層面下的協同治理模式是站在宏觀層面，立足于國家治理的大背景之下。戰略協同的目的在于使得政府審計與行政監督要素之間進行資源整合、優勢互補，從而提高腐敗治理的一種戰略協調狀態，這要求二者在戰略制定、實施和控制方面相互協調匹配，并與腐敗治理的長期目標、發展方向和資源配置相一致。主要體現在以下方面：（1）長期目標協同。在全面提升國家治理功能的框架下，腐敗治理是其中的一個重要環節。審計監督與行政監督的長期目標應當趨于一致，以推動腐敗治理為切入點，提升國家治理效率。政府審計旨在從經濟領域入手，預防和揭露腐敗問題，抵御腐敗風險，提升政府治理效率。行政監督在于通過創新政府管理制度和管理方法，加強對體制內行政權力和行政行為的監督，防止權力的濫用和權力腐敗問題。（2）任務協同。腐敗治理是一項長期任務，需要持之以恒，始終保持反腐高壓態勢。在腐敗任務的制定上，審計機關和行政部門需要緊密圍繞特定區域下腐敗治理的工作重心以及主要目標，任務相互協調匹配，共同開展監督服務，促進區域腐敗治理任務有效完成。（3）職能協同。作為國家監督系統的內在組成部分，政府審計和行政監督都具有監督功能，監督功能的實現都有賴于以權力制約權力和監督權力，并在各自的職能范圍內履行著特定的監督職責。政府審計作為國家治理的“免疫系統”，具有抵御、預防和揭露的功能，行政監督通過對權力的制約與監督，也可以實現預防和揭露功能。將二者職能進行有效融合與整合，有利于形成權能互補、機制銜接和辦案效果相互促進的腐敗治理新格局。（4）價值文化協同。價值文化是組織的內在精神底蘊，為組織工作的開展營造了基礎氛圍，文化價值觀作為一種精神理念和信仰，必要的時候對組織活動具有約束、激勵和輻射作用。審計機關與行政部分都應當營造以反腐和勤儉節約為主導的組織價值文化觀念，增強反腐斗爭的凝聚力。（5）基礎制度環境協同。這里的基礎制度環境指為基本工作開展設計的流程和政策，并且這些流程和政策并不因部門職能不同而不適用。審計監督與行政監督都是專業化的監督活動，因而執行業務工作需要特殊的制度安排。但是，協同治理就需要將專業化分工比較強的兩大體系有機地進行結合，形成新的系統結構，實現“1+1>2”的整體功效。基礎管理制度為協同的開展提供了契合點。此外，戰略層面的協同治理模型的構建是否合理，還需要一定的評判原則，包含了系統性原則、指導性原則、科學性原則和動態性原則。

（二）管理層面政府審計與行政監督協同治理模式

管理層面協同是中觀層次上的協同，既包括審計機關與行政部門的內部協同，也包括二者之間相互協作的外部協同。內部協同指的是監督主體通過整合自身的內部資源，加強自身管理層面建設，以使得監督活動達到高效有序狀態的過程。內部協同包含了組織為實現組織管理目標而付出的努力，并直接決定了腐敗治理的效果和質量。對于政府審計而言，加強審計工作的管理建設包含了建立和完善以下管理系統：依法審計的法律法規系統、成熟的技術方法系統、完整的業務流程系統、及時的結果公告系統、信息反饋系統及問責系統。對于行政監督而言，完善管理建設的努力通常包含健全內部規章制度、完善權力制約機制、建立科學的監督程序和方法、加強政府信息公開、完善違規違法懲戒機制。審計機關與行政部門開展腐敗協同治理的前提是加強自身管理建設，否則任何形式的外部協同都是無效的。

腐敗協同治理不僅可以通過加強監督主體自身的管理建設，還可以通過外部協同進行。外部協同所考慮的核心問題是如何建立具有通用性的管理制度，將政府審計與行政監督進行有機結合。在自身內部建設的基礎上，從以下五個方面入手：（1）組織結構協同：組織結構由一系列不同職能的單元組成。應當設置能夠實現上述重要職能的組織部門。設立的方式可以多種多樣，既可以分別設立，定期進行經驗交流，也可以設立專門的組織機構、招募人力資源、設計協同流程用以協調二者的日常工作。（2）信息協同。信息共享是提高腐敗治理效率的重要因素，原因在于協同治理通過信息的共享，減少了重復工作，節約了監督成本。因此，必須建立起快速高效的信息管理平臺，以實現信息共享、線索迅速移送、成果及時利用，提高腐敗治理效率。（3）制度規范協同。隨著監督體系的不斷完善，審計機關與行政監督在腐敗治理上逐漸形成了較為完善的管理制度。為協調不同主體下的利益關系與制度沖突，政府審計與行政部門需要做好規范與制度協同，將慣例、規范與制度方面上的交叉事項協調一致。制度規范協同，可以有效避免針對同一問題按照不同的規章制度出現意見分歧的情況，減少不必要的爭執。（4）方法技術協同。科學有效的方法技術是針對腐敗問題最為直接和有效的因素，因為它被用來直接發現腐敗問題。政府審計準則對于審計人員如何開展審計業務做出了比較系統的規定，尤其是對于可能產生重大違法行為的跡象保持執業謹慎。政府審計一般采用檢查書面資料與實物證據相結合的方式進行腐敗治理。行政監督通常采用檢查、審查、調查等方法。由此可見，雖然腐敗治理的手段不盡相同，但是依然有很多的重合性，這將利于彼此技術共享、方法互用。（5）管理業務協同。管理業務協同是針對具體的業務而言的，包含了針對腐敗治理在內的、具體業務的統籌管理性協同。一項完整的管理業務協同涵蓋了業務流程協調、工作內容協調、專業能力協調以及共同研究判斷協調。審計監督與行政監督都是監督系統，只要是存在權力腐敗的事項，都可以作為他們的業務范疇，需要統籌二者在腐敗治理過程中的管理業務協同。

（三）操作層面政府審計與行政監督協同治理模式

操作層面的協同治理是從微觀層次對腐敗治理進行操作，是基于具體的腐敗項目而言的。腐敗治理的操作層面包含：（1）計劃機制。計劃機制發生在腐敗治理工作之前，是整個過程最為基礎的環節，其目的是為了腐敗治理目標的實現。計劃通過運用一系列的文字指令或數據指標對腐敗治理工作做出總體安排，確定協同治理的監督內容、監督方式、監督范圍以及監督方向。（2）準備機制。準備機制主要是對腐敗治理所必需的基本條件進行認同。在腐敗協同治理環節中，各監督主體除了要準備自身開展業務所需的條件之外，還要考慮準備協同治理的條件，包括治理機會識別、協同條件分析、協同方式的確定。其中協同機會是基礎，也是協同治理的契合點，只有準確、及時地識別協同機會，才能圍繞協同機會采取措施和方法，取得操作協同應有的效果。（3）實施機制。實施機制是腐敗治理工作的核心環節，該環節用來直接揭露腐敗問題。協同治理下的實施機制，實際上就是對協同資源進行有序整合的過程。業務的開展需要一定的資源保障，審計機關與行政部門開展業務都需要人、財、物，但是不同于監督主體單獨開展業務，協同治理就是把雙方的資源進行有序整合，達到整體功能大于部分功能之和的效果，即通過綜合、互動和必要的要素結構重組等協調方式，使不同的協同要素融合為一個和諧的有機整體，實現整體效應。（4）評價與反饋機制。協同治理是一項資源的投入和產出過程，需要對資源使用效率進行評估。由于環境在不斷的發生變化，計劃的制定很大程度上不能按照預期執行，評價與反饋機制就是對整體協同過程、協同行為以及最終協同效果做出判斷、分析與評定，并在此基礎上出具評價意見。評價和反饋是腐敗治理工作持續進行的關鍵，治理總是存在偏差的，需要及時進行評價，促進腐敗治理工作的穩步推進。

五、政府審計與行政部門腐敗協同治理的啟示和思考

（一）協同治理是相對異質性條件下的協同

在腐敗的協同治理上，參與的主體應當是多元化的，至少有兩個相對異質性的主體參與。在相對異質性條件下，針對預防、揭露和抵御腐敗問題，各主體雖有專門應對的管理制度、操作方法，但需在各有特點的情況下，尋求協同治理的條件，開展協同治理工作。協同治理的精華之處就在于可以將不同的資源進行有序整合，發揮整體功效。強調協同主體的相對異質性是一個前提，原因如下：管理層面的腐敗協同治理模型，將協同分為了外部協同和內部協同，內部協同僅僅側重于某個監督主體內部的資源整合，是狹義的協同治理，而廣義的協同治理應當指的是外部協同。如果主體之間不具有相對異質性，那么在制度建設、業務操作等方面二者有類似性，此種條件下的協同，實質上是一種廣義的內部協同，無法充分發揮協同治理功效。而依賴不同的方法或者從不同來源獲得的腐敗證據往往更具有信服力，腐敗治理質量較高，這就要求參與主體治理存在著相應區別和特色。相對異質性的啟示在于，審計機關與行政部門的關系處理上，各自進行腐敗治理的方式和特色是前提。尤其是審計機關，在雙重領導與雙重報告體制下，審計機關在業務的開展上受到行政部門的影響較大，應當加強審計機關的獨立性建設。

（二）強化協同意識，有序開展腐敗治理工作

通過對腐敗協同治理的現狀分析可以發現，現階段協同思想在腐敗治理過程中的應用沒有得到充分的關注，各主體之間的協同程度不夠，腐敗治理的效率和效果不高。腐敗問題是社會發展的一顆毒瘤，腐敗協同治理是一個必然趨勢，原因如下：（1）腐敗問題涉及精心策劃和蓄意隱瞞，單個監督主體的孤軍奮戰，很難充分揭露腐敗問題，主動識別腐敗問題的難度較高。（2）監督資源不足是制約反腐工作的一大瓶頸。反腐問題是一個長期問題，需要資源的長期投入，不同的監督主體有各自的職能，并且隨著任務量的加劇，繼續強調職責范圍內的監督活動已經滿足不了腐敗治理的需要。（3）協同治理可以實現專業互補、信息共享、案例共研、優勢共鑒、發展共謀，使資源優化配置，有效節約腐敗治理成本，并大幅降低協同主體自身風險，高效提升權力監管質量。（4）順應了環境變化，也符合國家治理的需要，增強了腐敗治理的可持續性。在模型構建的基礎之上，腐敗協同治理至少應當從三個方面展開：戰略層的協同，宏觀層次確定腐敗治理的長期方向；管理層面的協同，中觀層次完善管理設計和制度設計；操作層面的協同，在微觀層次對腐敗治理進行運作。

（三）靈活運用腐敗協同治理的方式

協同治理并不是表示參與方都有同等的執行力，腐敗問題有時需要界定主導方和參與方的問題。不同的監督主體，自身有明確的職能和分工，針對不同的腐敗問題，難免會存在專業與非專業之分。如在領導干部經濟腐敗問題中，政府審計作為一種獨立性的經濟監督活動，更有利于腐敗問題的揭露，此時政府審計可以作為主導方，而行政機關可以作為參與方。如若腐敗問題在于行政權力的濫用導致的權力的失范和失效，此時行政機關可以作為主導一方，審計機關作為參與方開展腐敗治理工作。此外，協同治理還應當區分為長期協同和短期協同。長期協同治理往往更具有戰略性意義，應當立足于長遠目標，為了長期目標的實現以及后續工作的持續性開展，可以考慮專門的協同治理機構，旨在對腐敗治理進行日常管理工作。對于短期協同，往往適用于突發性腐敗問題，是針對具體的項目而言的，此時不必為協同治理設置專門的機構，協同主體定期進行信息交流，組織工作洽談是比較適當的方式。

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