建筑退讓紅線空間開放化規劃設計策略

陳定石 陶思靜 江海燕

關健詞：建筑退讓；公共開放空間；規劃設計策略

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

1 概述

建筑退讓（building setback）是指建筑或構筑物必須后退道路、河流、水岸等及其他需要保護區域的最小距離，它在現代城市規劃中主要包括了建筑基地退讓道路紅線及相鄰權屬用地兩種形式[1]。本文研究對象主要是建筑退讓道路紅線空間，簡稱建筑退讓空間（圖1）。建筑退讓空間與城市公園綠地、廣場、道路等組成了城市重要的開敞空間。其基本功能是預留市政建設、道路拓寬、保持街道通風、采光等，并一定程度上體現了城市公平性。建筑退讓空間擁有非獨立占地特性，歸屬于建筑所在地塊所有者。當前城市在“增量擴張”向“存量優化”轉型背景下，繼續新增獨立占地的開放場地非常困難，而具有一定規模、緊鄰街道的建筑退讓空間，通過開放化的規劃設計，成為未來城市環境品質提升的重要抓手和載體。

2 建筑退讓在城市建設中的沿革

2.1 起源及主流沿革

通過文獻檢索，建筑退讓在城市建設的應用最早可追溯到1799年在美國的康州（Connecticut），政府通過征用權方式控制臨街建筑，主要目的是為了城市道路拓寬預留空間[2]。隨著建筑技術的提高，20世紀初，美國都市區涌現大量摩天大廈，由于未設高度、容積率限制，滿幅占地而建的高層建筑影響城市街道安全、功能、采光、通風等。20世紀20年代公眾開始反思此類城市建設規劃，仍允許采用裙樓基地100%占地而建，但采用街道日照角度、天空曝光面（Sky exposure plane）等影響控制，建筑到一定高度時須逐漸退縮，形成“結婚蛋糕式”高層建筑；20世紀60年代起，美國區劃法（longingOrdinance）出臺嚴格控制城市規劃建設，通過建筑退讓、建筑限高、容積率等硬性條件共同引導城市建設，并采用容積率獎勵的政策[3]，鼓勵開發商爭取更高容積率時，促使建筑主動退讓，創造更多城市公共空間（圖2）。美國城市在容積率獎勵與建筑退讓相結合的合理引導下，建設出諸多典型宜人有趣的公共空間，在美國稱為私有公共空間（POPS）。

2.2 我國城市建筑退讓的概況

縱觀我國建城史，住宅或臨街商業多采用臨街貼面，如嶺南地區騎樓街。20世紀80年代上海市在第一次制訂城市規劃管理技術規定時，主要參考美國區劃法的控制方式，至此國內建筑退讓道路紅線的規定正式出現[4]，并列入控制性詳細規劃的強制性控制指標。隨后，該規定在其他城市被推廣使用，并逐漸演化為各城市規劃管理技術及編制必須遵循的強制性規定[1]。

目前多數建筑退讓空間主要為廣場、綠化、停車、交通功能。其不可建筑性決定了開敞性，卻又常被忽視設計，以較簡單生硬方式與城市道路銜接。不僅沒有發揮退讓空間積極營造特色城市空間的作用，反而因其封閉性或割裂性影響城市公共空間的整體性和舒適性[5]。

2.3 建筑退讓空間的界定形式

建筑退讓空間位于建筑與道路紅線之間，是建筑與鄰近開敞空間的一個重要過渡。基于產權的保護，通常會采用剛性或柔性兩種方式劃分用地與道路紅線的界線，包括采用綠籬、圍欄、圍墻等直截方式劃清界線，也會采用地面鋪裝、綠化、抬升式、下沉式等區分退讓空間與道路紅線的邊界。由于規劃管理技術對沿街建筑界面在高度、色彩等方面具有形態指引性規定，但缺乏建筑退讓空間具體的形態指引，常出現同一街區沿線若干用地產權各自為陣的界定方式，形成犬牙交錯的多種形態并存的“圍墻”，造成不連續、不協調等問題（表1）。

3 建筑退讓空間面臨的問題

3.1 道路等級決定退讓距離

目前我國普遍以城市道路等級直接決定建筑退讓距離。通過比較分析多個城市相關的規劃管理技術規定得出[6]，道路等級越高，沿街建筑退讓距離越大，從支路退讓2～3m到主干道10～15m不等，如東莞、廣州、成都等；部分城市綜合考慮沿街建筑功能、高度，如深圳、石家莊等。這種粗放的技術規定雖然能在一定程度上通過建筑退讓為城市道路升級或調整預留空間，并減少汽車噪音對沿街住宅的影響，但大街坊式的建筑退讓道路紅線容易令本來就寬闊的道路橫斷面更大，加之缺乏精致化街道城市設計，影響城市街道步行空間的連續性、整體性和舒適性。

3.2 非獨立用地性影響開放性

3.2.1 圍墻內的獨享空間

在我國最常見的封閉性住宅小區、單位大院和學校直接用圍墻（包括籬笆墻）隔斷道路紅線與用地紅線。封閉性的圍墻不僅限制了這部分空間公共性，更嚴重的是降低了街道活力[7]。此類型空間形態導致狹窄的人行道功能變得單一，街道變得枯燥無味。如東莞南城區西平居住組團由多個封閉性住宅小區組成，圍墻將彼此獨立的小區建筑退讓空間緊實地圍閉起來，導致此處缺乏有趣的公共空間（圖3）。

3.2.2 多重權屬管理影響質量提升

建筑退讓道路空間的開發權與管理權均屬于業主。沿街開發地塊往往歸屬于多個不同開發主體，每個業主對于沿街商業定位、氛圍營造、招商等能力參差不齊，而一般商業性較差的沿街路段容易忽略環境設計（休息坐椅等）及夜間照明系統設置。蕭條的商鋪街道在現今網絡經濟沖擊下越來越多，這樣缺乏簡·雅各布斯（Jacobs，Jane）在《美國大城市的死與生》中提及的“無形的眼”監視[8]的街道，缺乏安全感，甚至會增加犯罪發生的可能性。由于業主眾多，或其主要開發商無能力改善街道環境，低品質的街道環境容易產業負面影響。

3.2.3 土地產權復雜難統籌建設優質開放空間

土地開發產權的私人性關系到建筑退讓紅線空間的復雜性。建筑退讓道路空間開敞卻不完全開放，公開卻不完全公共。圍墻、欄桿的廣泛使用降低了公共空間的連續性、吸引力、易達性。

不同形式的建筑退讓空間導致其與城市道路的銜接呈現不同的面貌或存在高差。退讓空間與人行道空間難以形成協調統一建設，從而對整個街道甚至城市形象產生一定的負面影響。

3.3 沿街商業的停車設施降低開放空間質量

大多城市管理技術規定建筑退讓空間的停車場不納入技術指標中。一般情況，沿街商業建筑、商住樓將退讓空間建設為停車通道，以此吸引駕車型消費者，卻容易發生人車混行的狀況，降低了步行的安全性。

目前，大量城市商業綜合體為市民提供更多舒適、安全的購物體驗，國內外優秀的步行區或商業步行街，如巴塞羅那蘭布拉大街、紐約時代廣場、廣州北京路等臨街商業都利用建筑退讓道路紅線部分改造為完全步行街區，成為市民喜歡、享受購物體驗的街道。

3.4 退界空間缺乏特色

控規強制性管控建筑退讓紅線，普遍缺乏對這部分空間功能、形態的指引，尤其與沿線鄰近地塊之間的銜接，多數讓業主私自決定其功能形態，造成地塊之間犬牙交錯的消極性空間。臨街建筑界面與街道之間的“灰空間”是塑造功能豐富、具有活力街道的重要空間載體，城市設計層面重點針對獨立占地的城市公共空間管控，而建筑退讓紅線這部分用地組織形式、步行空間質量提升等則較少涉及。

3.5 建筑退讓加劇新城區街道空間消失

新城區規劃多采用大街坊規劃設計手法，次干道與景觀性主干道構成主要路網，呈現出為汽車而規劃的城市特點；一般尺度宜人的支路占比較低，此類型剛性框架往往忽略步行系統與街道環境營造。另外，多數城市控制指引采用“建筑高度=1.5倍（建筑紅線寬度+退讓距離）”，由于項目開發過程中，建筑退讓紅線距離與建筑高度成正比，業主追求利益最大化造成高層建筑成為時代主流，也直接導致其建筑紅線退界更大。

另外，新城區規劃地塊之間由于缺乏空間聯系，以致整體道路系統背離步街城市街道的空間尺度。首先是沿線建筑之間缺乏呼應，高層塔樓彼此的退讓破壞了街道界面連續性，其臨街商業氛圍也容易被退讓空間上的機動停車帶破壞。居住區的建筑退讓空間基本建設為封閉的優質綠化環境，即使人行道擁有安全舒適的步行空間，但其封閉性也削弱了街道的交往性和趣味性。

按照嚴格退讓控制規劃建設的新城或城市更新改造用地，為城市未來發展預留有一定的道路紅線空間，但也導致中國普遍新城街道體驗感差的弊病。以東莞為例，建筑退讓城市次干道的距離為5～8m，以一個200m×200m的中等規模街坊來核算，其總退讓面積超過了10%（圖4）。

4 建筑退讓空間開放化的策略

4.1 通過城市設計與控規引導建筑退讓空間開放化

建筑退讓空間是城市設計與控制性詳細規劃的重要控制內容，深圳、武漢和佛山南海等地紛紛通過專項規劃提出非獨立占地空間[9]、虛線控制和虛位控制空間、街道共享空間[10]等開放化途徑。建筑退讓空間是城市主要開放空間與綠地系統組成部分，隨著“窄路密網”及“街區開放”的新思想在我國城市規劃中逐漸落實，建筑退讓有必要在城市設計層面中有所體現，如通過劃定核心退讓區及次要退讓區，可以更好地組織城市開放空間的建設。

首先，為了保持沿街生活性，對于商住、住宅用地可限定其臨街裙樓建筑紅線。在不影響城市道路，滿足建筑消防、通風采光等前提下，為了更節約用地，裙樓建筑可貼線建設，但必須有進深2～3m的底層灰空間，與人行道共同營造更具趣味的街道空間。

其次，劃定塔樓建筑的退讓界面線。高層建筑必須滿足天空曝光面的建筑退讓紅線，一方面可以避免城市高層建筑采用同樣形態，另一方面，退讓式的高層可以營造出變化且有韻律的街道空間。

4.2 建筑退讓結合道路高寬比形成多樣化的開放空間

從功能上，控規只表示道路紅線斷面示意，應該作出建筑退讓道路紅線用地與道路之間斷面形態指引，鼓勵作為公共空間、步行區域功能，限制作為機動車停車用途。

從空間形態上，臨街建筑高度與城市道路紅線之間的高寬比是街道空間感受重要量化指標，而建筑退讓距離直接影響兩者之間的比例。

1）居住用地追求更高塔樓的時候，只要其滿足控規的建筑密度、基本日照曝光面、城市通風要求的情況下，應鼓勵其建筑裙樓沿街布置，通過臨街商業提升街道活力。

2）公共性、商業性建筑等為了更好地組織高峰人流疏散，建筑退讓一般較大。為了整體把控街道建筑空間連續性，商業建筑既應控制其最小距離也應控制最大退讓距離，同時鼓勵相鄰地塊建筑退讓空間聯合開發，建設更多的積極性場地，既滿足其商業性用途，也可作為市民公共性空間。

4.3 鼓勵沿街建筑界面功能化和公共開放化

隨著城市建設用地越來越緊張，有必要合理利用有限的土地建設更多宜人的開放游憩空間。根據建筑退讓空間的面積不同，除了保證其人流交通通行功能外，再指引建設休息座椅等設施，滿足老人、小孩活動的需求。建筑退讓空間是臨街底層建筑與人行道之間重要的紐帶，建筑功能形態決定了退讓空間的功能形態。為了提高城市街道的活力，應該提高沿街建筑的價值，引導商業、服務業、公共服務設施盡量沿街布置，并強調其差異化、功能化發展。香港除了具有優秀的二層連廊系統外，其行人街道也非常有活力。規劃控制鼓勵業主將大量商鋪和服務業設置在建筑裙樓，并有適當的遮雨檐篷，為街道提供舒適的步行環境，提高了街道活力。

建成區在不能修正城市道路與建筑退讓距離的情況下，可統籌性地細化沿街空間。如廣州自2015年起，為了保持退界空間的安全性與景觀性，開始嚴禁新建設項目地塊退界用作停車功能，并通過城市道路品質化提升建設為指引，提出“變道路空間為街道空間”的目標，通過“破墻”行動以及人行道空間與退縮空間一體化、精致化設計，消除退縮空間隔離障礙，增加街道開放空間。近兩年，越秀區的東風路、沿江路，海珠區的新滘路、南沙區、黃埔區等都在積極推行，如東風東路羊城晚報集團單位前廣場，已形成臨街公共開放空間（圖5）。

4.4 容積率獎勵用地開發，增加公共開放空間

存量土地規劃的當下，為了更好形成城市公共開放空間系統，可參考美國、香港等地容積率獎勵方式，鼓勵政府公共建筑及私人業主開放更多退讓場地作為公共空間。臨街開敞空間相對于商業樓頂花園，具有更強的可達性與可視性，政府公共建設用地應該主動開放退讓空間供市民使用。政府可針對建筑退讓紅線用地的公共開放性，在土地出讓過程中將建設責任明確加入到《建設用地規劃許可證》中，作為地塊出讓的前置條件。為了避免退讓空間私有化，明確業主與政府之間的權利與義務，包括建設與維護的責任主體，確保建筑退讓空間的開放性和公共性。

針對預留有建筑退讓空間的已建成私人建筑物業如居住小區、商業中心等，由于其復雜產權，政府可結合城市公共空間規劃，出臺相關政策優惠與業主協調，鼓勵其開放退讓道路紅線空間供公眾使用。如，東莞現實行的三舊改造政策，舊建筑拆除后所建設的沿街綠地、廣場等用地可補償2.5倍等量占地面積的建筑面積至開發地塊，提高沿街開放空間的實施性。

5 結語

城市中的建筑退讓道路紅線用地具有較好規模本底、連續性、高度可達性及改造難度低等優勢，其應與城市獨立占地的公共空間共同為市民提供更多樣性、更高覆蓋率、更方便的公共游憩活動場所。沿街建筑應該與其退讓空間、道路共同組成城市重要路徑，共同承載商業活動、社區交往、步行通行等復合功能。

控規、城市設計層面的規劃控管應進一步細化建筑退讓紅線及用地功能指引，統籌城市建筑退讓空間，更好地建設城市公共空間系統，為市民提供更多方便游憩的場所。建筑退讓空間與城市步行道路真正有機融合，構成宜人的步行系統、多樣性的交往場所，才可激發更多人流，增強城市活力，提高城市品質。

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