土地財政與官員行為對房地場市場的影響研究初探

彭程

摘 要：近年來，盡管經過中央數度重大調控，我國的房地產市場總體而言仍呈現愈漲愈烈的態勢，即便在經濟并不十分景氣的大背景下，各線城市房價仍居高不下。筆者從土地財政和官員行為分析其對房地產市場的影響，以求從政府層面探究高房價成因，提出建議對策。

關鍵詞：房地產市場；土地財政；晉升錦標賽

一、文獻綜述

對于房地產市場的研究，大底以經濟學和政治學兩方面進行研究。

就經濟學觀點來看，主要是從兩個方面進行解釋，一是房地產市場價格居高不下主要是由其自然屬性所決定，苗天青（2004）和李伯含（2006）認為房地產市場具有區域寡頭壟斷結構，“房地產產品位置的固定性決定了房地產市場不存在全國性市場，而是區域市場。而區域市場中的競爭體現為相鄰的房地產產品之間的競爭，在構成競爭關系的臨近區域或臨近地段，房地產企業及其房地產產品的數量是很少的，區域內少數開發商之間的競爭就是寡頭競爭，由此在一定區域市場范圍內形成的市場結構就是寡頭壟斷的市場結構。”[1]不過指的深究的是，張振華（2008）認為該理論在推導房地產市場的“區域寡頭壟斷結構”時，遭遇了困難。衡量市場結構需要三個指標：市場集中度、產品的差異化和進入壁壘。而從統計數據表明，我國房地產市場的集中度很低，且產品的差異化并不明顯。如果僅從房地產市場位置的固定性就能夠推導出其是“區域寡頭壟斷結構”的話，我們便可認定所有國家和地區、所有時期的房地產市場都是“區域寡頭壟斷結構”，這顯然是不符合實際的[2]。二是通過供求關系尋找高房價產生的原因。供求失衡論是經濟學者們最熱衷的詮釋高房價的理由，典型的計算辦法是將房地產市場的需求分為潛在需求、真實需求、被動需求、投機性需求和其他需求[3]。建設部政策研究中心主任陳淮教授的算法常被引用：我國現有城鎮居民7.7億人，到實現“全面小康”的2020年，城鎮居民預計將增長到8-8.5億。有相當于3-5倍北京市人口的新增城鎮人口將需要解決住房問題。原有城市人口也存在改善住房條件的需求，假定原有城鎮人口均為四口之家，僅有20%的城鎮家庭有改善住房的要求，且每戶也只是想增加20平方米的住房，那么這個現實需求總量是近30.8億平方米，相當于3個香港特別行政區面積。上述需要還只是剛需者，除了剛需者外還存在大量投資性需要，因此房地產市場在城鎮化建設過程中供求嚴重失衡是導致房價高攀的重要原因。

就政治學觀點而言，貨幣政策和土地財政是導致房價持續走高的兩大溫床。陳日清（2014）認為貨幣政策在房地產市場處于“平穩期”時，對房地產市場幾乎沒有作用，但是在房地產市場處于“上行期”和“下行期”時作用明顯。預期貨幣政策變動對房地產市場具有預期調控作用，非預期貨幣政策變動則會弱化貨幣政策的預期調控作用，因此，具有一定規則、平穩可預期的貨幣政策將有助于維護我國房地產市場健康平穩發展[4]。朱一鳴等（2013）認為地方政府對土地財政的依賴導致了中央宏觀調控房價的低效。由于土地出讓金在地方財政收入中所占比重巨大，而其本身又與房地產市場雙向相關，一榮俱榮，一損俱損，導致地方政府置中央調控措施于不顧。

在房地產市場博弈過程中，主要參與者包括中央政府、地方政府、房地產開發商、投資人、銀行和剛需者，各參與者目的明確：中央政府希望在保證經濟平穩發展的前提下盡可能下降房價，將資金回歸實業市場；房地產開發商作為市場經濟中的生產者自然是希望房價上升；銀行和投資人最初在房地產市場所占比重甚微，但當房地產市場收益超過實業市場后，銀行和投資人便開始將大量資金注入，其對房價所報的期望亦是上升；剛需者作為消費者則希望房價降低；地方政府的角色期望比較特殊，一方面，地方政府作為中央下設機構，理應響應調控房價的號召，另一方面，由于種種原因并未完全落實調控政策。本文著重于分析地方政府在房地產市場中扮演的角色及發揮的作用，通過地方政府的視角透析房地產市場調控難題。

二、土地財政

（一）土地財政的成因

我國土地有償出讓使用始于1987年，從地方政府歷年土地出讓價格來看，當年土地出讓收入僅為0.352億元，并在隨后幾年都處于較低水平。1993年土地出讓收入為557.8億元，1994年分稅制改革后，小幅上升到639億元，但接下來的幾年，土地出讓收入沒有增加反而減少，到2000年又回到595.6億元的水平，2001年突破1000億元，之后土地出讓收入快速增長，2007年超過1萬億元（見圖1）。[8]

（圖為1987-2008年間地方土地出讓價格）

資料來源：1987—1998年數據摘自張清勇（2008），1999—2008年數據來自《中國國土資源統計年鑒》

從上表統計數據可以看出，分稅制實施的以后，土地市場并未迅速成為地方政府拓展財政的主要途徑，地方政府更多地從稅費方面獲得預算外收入，通過提供公共產品或公共服務收取相應費用來彌補財政空缺。財權的上交并未迅速對地方財政產生大規模影響，從1999年開始，地方政府財政預算內缺口逐漸擴大，地方土地出讓價格也開始逐漸飆升。（見圖2）

注：東部地區：北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部地區：山西、內蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區：重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。

資料來源：《中國城市統計年鑒》（1993—2009年）。

從圖2可看出，1994年實行分稅制改革是一次重要的轉折點，地方預算內財政缺口由負轉正，隨著財權上交，地方預算愈發入不敷出。1999年是一個分叉點，中部和西部地區預算內財政缺口持續走高，而東部地區逐漸回復平穩。東部地區由于地理優勢和歷史原因，經濟較中西部更為發達，基礎設施和各項公共服務更為完善，經濟總量的龐大保障了政府財政的穩定，而欠發達地區單靠預算內的財政收入已經很難滿足地方事務的需求。

（二）制度保障地方土地財政

與西方資本主義國家不同，我國是以公有制為主體的社會主義所有制經濟，實行的是城市土地國家所有和農村土地集體所有的二元土地所有制，1988 年的《土地管理法》第一章第二條明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償；國家依法實行國有土地有償使用制度。”這一制度無疑成為地方政府“低價征地、低價補償、高價出讓”的溫床，也為整個土地流轉過程中土地財政的產生打下法理基礎，助長地方政府擴大“征地、批租”規模的動力。土地出讓金在中央和地方的分成比例是20%作為城市土地開發建設費用，其余部分按40%上交中央財政，60%留歸取得收入的地方政府。到1992 年分成比例的收取辦法改為：土地出讓金總額的5%上繳中央財政，其余均歸地方政府自行使用。也就是說，現行的土地制度與征用制度為地方政府補充財政預算提供一條捷徑，地方政府擁有強大的土地資源配置權為其土地財政的順暢運行提供了制度保障。

（三）土地財政的后果

地方財政內預算缺口逐年擴大，在頻頻的事權累積，加之地方債務壓制之下，地方政府若不拓展財政渠道，許多指標和任務將無法順利完成。土地財政的存在確實能夠暫時緩解地方債務，彌補財政的預算缺口，如若在地方政府進行土地財政行為中，能以合乎情理的價格出讓土地，房地產商的生產成本也不會太高，房地產市場進一步也能穩定下來。然而，隨著土地財政的實行，房地產商生產成本亦隨之升高，由于市場作用房地產商抬升市場售價，而投機者看到房地產市場水漲船高亦將大量資金投入房地產市場，進一步推動房價上漲，而房價的上漲也為地方政府財政收入和地方GDP做出貢獻。因此，地方政府的經濟理性進一步抬升和推動地價上升。可以看到的是，任何完善的市場經濟體制都是以實體經濟或成熟的金融體系為依托的，由于房地產市場的特殊性導致其成為“穩賺不賠”的投資市場，其結果就是房價泡沫越吹越大，泡沫破碎所帶來的對經濟的傷害也越來越深。

三、官員行為的影響

（一）晉升競標賽理論

錦標賽理論最早是由Lazear 和Rosen 提出的，他們在研究企業員工薪資時發現，在以職位決定薪資的競爭機制下，員工會為獲得晉升后的高額報酬而提高工作效率，從而促使員工在組織內進行良性競爭，激發最大潛能[9]。體制內晉升的制度幾乎完全契合晉升錦標賽理論，由于層級節制的官僚體系，中央對于地方官員間晉升有著很重要的話語權，而中央考量地方官員時是以地方經濟為重要參考依據，因此，整個20世紀末我國政府都形成一種以GDP論英雄的風氣，無論是一線城市或是邊遠山區，無不以提升GDP作為政府執政能力的體現，Li 研究發現地方政府年度GDP 增加率與官員晉升存在顯著正相關關系，官員晉升每增加15%的可能性，年度GPD 增長率將提高6%[12]。地方官員因晉升壓力會展開激烈的競爭，不僅能顯著帶動地方經濟，更能鼓勵行政官員發展創新意識，活化經濟增長方式，因為在激烈的競爭環境中，創新無疑是脫穎而出的最佳途徑。

然而，晉升錦標賽在帶動經濟的同時，也會造成一定的負面影響。首先，由于絕對績效難以判定，且上層位置有限，因此這場以晉升為目的的競爭僅考量相對績效，即一眾地方官員中僅最佳者能獲晉升，這無疑會造成官員行為的扭曲，甚至會存在刻意破壞對手績效的現象，從行為學角度來說，能力越強者攻擊力將越強；其次，由于競爭的存在導致競爭者只關心自己的相對位次，各地方政府間缺乏交流，容易形成惡性競爭，不利于實現資源的優化配置；最后，由于預算內財政有限，要想在競爭中凸顯出來，官員會將更多的目光瞄向預算外財政收入，土地財政便呈現了愈演愈烈之勢。

（二）任期因素

將晉升作為競爭收益來推動地方經濟發展所引發的問題還包括官員任期內的行為。官員發展經濟的一大動力是提升職位，達成目的的途徑是發展地方經濟，而經濟發展所帶來的負面效應卻不在官員當時的考量范圍之內。地方官員所要達成晉升的條件便是在任期內快速發展經濟，粗放型經濟發展模式曾因此成為在各地方官員間所樂道的，此類經濟發展模式往往伴隨著環境問題的發生。隨著社會經濟的發展，人民群眾對環境的要求提高，粗放型經濟已不再適用于地方發展經濟的模式，而房地產產業便開始登上了拉動地方經濟的大舞臺。

行政機構內部的人事調動分為晉升、平調和降職三類，中央政府固定任期為5年一屆，各地方政府任期也多為5年一屆，然而由于行政機構奉行的首長負責制，鮮有地方官員在一個崗位上任滿兩屆的情況，他們或因政績顯赫而快速晉升，或因突發問題而降職，或因考察需要而平調。對于地方官員而言，短期內拉動經濟提升政績要遠強于地方長期可持續發展的需要，這里并不排除少數眼光長遠的官員，但當樣本數量足夠充足時，賢明少數畢竟有限的，理性經濟人始終占主體。因此，地方過短的任期和相對頻繁的人事調動造成了官員的短視性。

四、對策與建議

（一）地方財政結構轉變

地方土地財政正規化程度可由地方財政中土地出讓金占比與房地產稅收占比之間的比率推出，地方財政對土地出讓金的依賴度是土地財政的重要成因，因此，變土地出讓金收益為房地產稅收制度能夠從根源上減少土地財政現象的發生。然而人均GDP水平、產業結構升級水平和外資，這三個變量是地方財政、尤其是土地財政顯著的決定變量。這就告誡我們，要盡快改變地方財政對土地出讓金的依賴轉變到對房地產稅收的依賴上來，是不能操之過急的，地方財政結構轉變的根本決定因素是經濟發展水平和產業結構水平。

（二）官員考核制度改革

改變現行官員考核制度，是調控房價的必要措施，自十八大以來，中央政府不再將GDP增長率作為衡量，并開始考慮“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的新經濟增長模式，中央政府的行為勢必會影響地方行政考量體系。筆者認為，除必要的經濟增長趨勢外，行政考量體系過程中，應當考慮民意、居民生活環境、當地人文環境、居民幸福感等一些非數字化的指標，通過多方面的綜合考量來衡量官員升遷的資格。

當然，以非數字化的方式進行考量無疑會耗費大量的中央精力和財力，若單以行政手段去完成考量勢必牽扯到更多利益集團，產生尋租、“買官賣官”的可能。出路在于加強人民群眾的話語權，將考核的權力下放至社會，形成完善的社會監督和評價機制。最初建立中央評議的原因在于群眾具有短視性，會因為短期內的經濟增減評議官員績效。隨著社會經濟的發展，人民對于非生存性需求也相對提高，行政層面短期人事制度又很難適應社會綜合發展的要求，因此，通過完善選舉制度和社會監督，讓權于民，才能真正使官員變成人民的公仆，真正達成經濟發展新常態的目標。

參考文獻

[1] 李伯含.中國房地產業的市場結構與競爭行為研究[D].北京：中央黨校，2006.

[2] 張振華.權力與市場的同向扭曲———中國房價的政治經濟解讀[J].珠江經濟，2008，（9）.

[3] 陳淮，趙路興.房價誰說了算？[M].南昌：江西人民出版社，2005.

[4] 陳日清.中國貨幣政策對房地產市場的非對稱效應[J].統計研究，2014.

[5] 朱一鳴，董運來，宋璀.我國高房價成因分析及調控建議[J].中國市場，2013.

[6] 王姝.36個地方債3.8萬億，部分省會城市借新債還舊債[EB/OL].http：//finance.ifeng.com/roll/20130611/8123917.shtml，2013.

[7] 李煒光.分稅制的完善在于財權與事權的統一[J].稅務研究，2008，（4）：14-15.

[8] 李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財政增長之謎———分稅制改革、土地財政增長的策略性[J].經濟學（季刊），2013，（4）.

[9] LAZEAR E P，ROSEN S.Rank -Order Tournaments as Optimum Labor Contracts [J].The Journal of Political Economy，1981，89（5）.

[10] ROSEN S.Prizes and Incentives in Elimination Tournaments[J].The American Economic Review，1986，76（4）：701-715.

（作者單位：中央民族大學管理學院）