不以犧牲環境實現貿易利益

周炳炎 于泓錦

不能以犧牲環境利益來實現貿易利益，在非歧視原則下，應提高環境準入門檻，防止國外污染轉移，執行嚴格的進口廢物環境標準。

從2012年以來，海關總署相繼開展打擊洋垃圾進口的專項執法行動，如“國門之盾”行動、“綠籬”行動、“大地女神”行動、“利劍”行動、“藍天”行動等，查處了一些違規違法進口廢物案件，有效阻止和震懾了違法犯罪行為。

但由于固體廢物具有利用價值、進口廢物來源非常復雜等原因，違規違法進口廢物現象長期存在，需要持續加強監管、完善政策。

2017年4月18日，中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，指出要以維護國家生態環境安全和人民群眾身體健康為核心，完善固體廢物進口管理制度，綜合運用法律、經濟、行政手段，大幅減少進口種類和數量。

這充分體現了新時期黨中央對固體廢物進口管理的科學判斷和高瞻遠矚，具有重要指導意義。在生態環境、海關等部門多措并舉、綜合治理洋垃圾過程中，提高環境準入門檻、建立從嚴環境標準既是一項具體任務和措施，也是有效預防和阻止洋垃圾進口的利器，是建立長效管理機制的基本舉措。

20萬噸夾雜物“合法”進口

自上世紀90年代以來，我國政府主管部門對洋垃圾進口一直保持警惕，始終從維護國家生態環境安全和保證人民群眾環境利益高度慎重對待，采取了一系列預防舉措和嚴厲執法打擊措施，建立了綜合管理體系。

但洋垃圾入境及其造成的污染問題并沒有徹底杜絕，執法機關查處了大量違法進口案例，媒體屢屢報道污染事件，進口廢物帶來的問題主要表現在如下方面：

一是洋垃圾走私屢禁不止，形勢嚴峻。發達國家將洋垃圾向發展中國家轉移處置是國際環境問題的重要表現，尤其我國周邊一些國家和地區對固體廢物進出口缺乏有效管控，成為發達國家向我國非法轉移洋垃圾的中轉地。

近些年，夾藏、偽報、瞞報或繞關走私洋垃圾現象不斷發生，倒賣進口廢物和進口許可證等現象屢禁不止。據海關統計，僅2017年海關就立案偵辦走私固體廢物犯罪案件286起，同比增長6.7倍，查證各類涉案固體廢物86.68萬噸。截至今年2月，全國海關在“藍天2018”專項行動中已查獲走私廢物犯罪案件69起，查證涉案廢塑料、廢紙等5萬余噸。

二是進口廢物加工利用環節污染大、環境風險高。以進口廢物為原料的加工利用企業普遍規模小、污染治理能力低，加工利用中的污染排放影響當地生態環境和群眾身體健康。

2017年，原環保部對全國1792家進口廢物加工利用企業開展專項執法行動，發現企業違法違規比例高達60%。進口廢物加工利用過程除會造成水污染、大氣污染外，還會產生大量固體廢物甚至危險廢物，增加了國內環境治理負擔。

例如，進口廢紙制漿造紙過程中會產生大量危險廢物（脫墨渣），只能送危險廢物填埋場或焚燒廠。另據中國環境科學研究院前期研究結果，廢五金拆解排放的廢氣中二噁英濃度高達72.4 ng TEQ Nm-3，顯著高于垃圾焚燒、鋼鐵冶煉等行業廢氣中二噁英的排放水平，其殘渣中二Ⅱ惡英濃度也不低，環境風險高。

三是進口廢物對從業人員和當地群眾身體健康造成威脅。廣東增城口岸每年進口大量廢紙進行再生利用，有關機構對該地區進口廢紙生產企業從業人員血液和尿液樣本及加工場所土壤樣本中重金屬污染情況進行調查，結果發現，血液及尿液樣本中出現重金屬超標，尤其砷、鉻超標顯著，土壤樣本中重金屬砷、鉛、銅均超出標準限量值。

有關機構對臺州路橋廢五金集中處置區域的調查表明，當地稻米重金屬含量超過國家無公害食品標準要求限值3.5倍，對土壤微生物和土壤動物群落已造成影響。紀錄片《塑料王國》從一個側面反映了廢塑料進口到我國后，被以粗放方式回收處理，產生環境污染。

四是進口洋垃圾夾雜物量大且復雜，環境風險大。根據中國環境科學研究院完成的800多份進口廢物屬性鑒別案例和質檢部門提供的鑒別實例綜合分析，進口廢物中夾雜物含量常超過環境標準限值要求。

2017年山東口岸進口廢物環保項目不合格統計分析表明，廢紙中由于夾雜物超標的不合格貨物批次占69.4%，進口廢物夾雜物中還包括放射性廢物、危險廢物、爆炸物等危害性非常大的物質，這些夾雜物的入境、處理和處置都會對環境和人體健康造成危害。根據2017年進口廢物環境標準夾雜物指標要求，并以2017年4000萬噸左右的進口量測算，進口廢物中至少有20萬噸的夾雜物被“合法”進口。

嚴管洋垃圾進口

由于固體廢物具有資源屬性，我國各類再生資源利用產業鏈較為完整，存在大量初級產品生產企業，利用廢物資源具有一定利潤空間，當國家收緊進口廢物總量和種類時，口岸可能會面臨更復雜的將固體廢物偽報、謊報、錯報成非廢物的情況，鋌而走險違法走私進口廢物，進口列入《禁止進口固體廢物目錄》中的廢物，進口不符合環境標準的廢物等。

多年經驗反復證明，對預防和打擊洋垃圾進口要保持清醒認識和持久耐力，構筑環境標準壁壘、采取疏堵結合的措施、強化宣傳引導均不會過時。

當前，我國有3個進口廢物目錄，分別是《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》、《非限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》和《禁止進口固體廢物目錄》。《進口廢物管理目錄》與進口廢物環境標準一樣是我國進口廢物管理體系中的重要支柱，環境保護標準中廢物種類范圍包含在了《進口廢物管理目錄》中，目錄在前，標準在后，環境保護標準條款中的夾雜物廢物、危險廢物、放射性廢物、低品質廢物是被限制的對象，很多又被列在《禁止進口固體廢物目錄》中。

但進口廢物環境標準中畢竟無法列明所有禁止進口廢物種類，所以，越完善的《禁止進口固體廢物目錄》對于有效預防和阻止洋垃圾進口越加重要。

可以認為，進口不符合國家環境標準要求的廢物以及進口列入《禁止進口固體廢物目錄》中的廢物，即百姓厭惡的洋垃圾，預防和阻止洋垃圾進口是國家大勢所趨，允許進口的固體廢物將日益減少。

嚴格環境標準

世界貿易組織（WTO）把非關稅壁壘分為與進口有關的、與出口有關的和與國內市場有關的3個領域。與進口有關的有進口配額、進口禁止、通關手續及成本等；與出口有關的非關稅壁壘有出口補助等；與國內市場有關的非關稅壁壘有健康、技術、環境標準等國內制度。

上世紀90年代中期以來，我國允許進口少量資源性廢物作為生產原料的補充，本質上仍屬于商品貿易范疇。在權衡環境與貿易利益關系時，不能以犧牲環境利益來實現貿易利益。在非歧視原則下，我國應提高環境準入門檻，防止國外污染轉移，執行嚴格的進口廢物環境標準。在透明度原則下，建立環境措施公布和通報制度，樹立負責任大國形象。

進口廢物檢驗監管構成了我國非關稅壁壘技術性貿易措施體系的重要組成部分，形式包括技術性貿易壁壘、衛生與植物衛生措施、進口許可等，其中，執行嚴格的環境標準在阻止洋垃圾進口中具有重要作用。

目前，適應于口岸進口廢物管理技術壁壘的有關法律主要包括《固體廢物環境污染防治法》、《進出口商品檢驗法》、《進出境動植物檢疫法》、《國境衛生檢疫法》及《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》等。有關法規包括《進出口商品檢驗法實施條例》、《國境衛生檢疫法實施細則》、《國境動植物檢疫法實施條例》、《貨物進出口管理條例》、《進口可用作原料的固體廢物檢驗檢疫監督管理辦法》及環保、海關聯合發布的公告等部門規章。

針對進口廢物檢驗的技術標準包括《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》、《危險廢物鑒別標準》、《進口可用作原料的廢物放射性污染檢驗規程》、《進口廢物原料檢驗檢疫規程》等。

今年6月1日起，海關總署執行新的《進口可用作原料的固體廢物裝運前檢驗監督管理實施細則》，明確進口廢物在境外出口地由裝運前檢驗機構實施裝運前檢驗。我國對進口廢物的檢驗執行強制性國家標準，入境后還要進行檢驗，合格后才可通關放行。

《國境衛生檢疫法實施細則》第10條規定，入境、出境的集裝箱、貨物、廢舊物等物品在到達口岸的時候，承運人、代理人或者貨主，必須向衛生檢疫機關申報并接受衛生檢疫。對來自疫區的、被傳染病污染的以及可能傳播檢疫傳染病或者發現與人類健康有關的嚙齒動物和病媒昆蟲的集裝箱、貨物、廢舊物等物品，應當實施消毒、除鼠、除蟲或者其他必要的衛生處理。

進口廢物經檢疫處理后，必須在顯著位置張貼除害處理標志，并出具檢疫處理結果單，作為檢驗檢疫單證必備的隨附記錄。如查驗發現有活蟲的集裝箱，還須進行二次熏蒸處里。

我國非關稅壁壘中的進口廢物許可是針對《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》中的廢物，通過生態環境部發放進口廢物許可證來管控進口數量，進口廢物的配額是賦予進口廢物利用者的。現行法律還規定，進口《非限制進口類固體廢物目錄》中的廢物應符合環境保護標準要求，但不需要申領進口許可證。

二次修訂

《固體廢物環境污染防治法》明確規定，進口廢物必須符合環境保護標準要求，無論是1996年首次制訂的進口廢物環境保護標準，還是2005年第一次修定的這套標準，我國始終執行嚴格的標準限值要求，成為我國進口廢物管理體系中的堅實技術基礎。

根據新時期國家環境保護總體戰略要求和新發展理念的要求，2017年12月29日，原環保部和國家質檢總局頒布了第二次修訂的進口廢物環境保護標準，包括冶煉渣、木廢料、廢紙、廢鋼鐵、廢有色金屬、廢電機等11項《進口可用作原料的固體廢物環境保護控制標準》，以2017年原環境保護部等五部門《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》和《非限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》為依據，在各項標準中明確了具體廢物種類的名稱，共包含50小類廢物，體現出我國一貫執行“普遍禁止、有限許可”的進口廢物總策略。修訂進口廢物環境標準的原則和內容如下：

一是堅持嚴禁進口放射性廢物原則。我國非常重視進口廢物的放射性污染預防與控制，環境保護標準中明確規定禁止混有進口放射性廢物，是口岸檢驗檢疫中的重點檢驗內容，各口岸都要配備固定式和便攜式的檢驗和探測設備，一旦發現放射性廢物便會阻止其進口，只能退運處理。

二是堅持嚴格控制夾雜物進口原則。對夾雜物的限制是根據固體廢物產生來源容易混雜或夾帶其他廢物的特點來考慮，是我國制定環境保護標準的創新點，根本上解決了進口廢物環保監管落腳點的問題，抓住了問題的要害，而不過多觸及產品和廢物原料自身質量的復雜技術問題，與歐美國家相關固體廢物交易分類標準有相似之處，也有本質區別。標準中將夾雜物分為嚴格禁止、嚴厲控制、嚴格控制3個層級。

三是堅持適當控制廢物自身低劣品質的原則。有必要對廢物自身不利于環境保護和加工利用的部分予以考慮。例如，進口廢紙標準中嚴格限制混入被焚燒或部分焚燒的廢紙以及被滅火劑污染的廢紙。進口廢汽車壓件標準中對非金屬材料的控制等，都是基于進口廢物自身品質的要求。

四是堅持有利于口岸檢驗操作的原則。修訂進口廢物環境保護標準中增加了口岸檢驗、抽樣、實驗室檢測的原則性要求，明確列出相應廢物的檢驗檢疫規程，檢驗檢疫規程中還規定了口岸檢驗抽樣的比例和方法。口岸海關的檢驗和監管機構把關固體廢物進口，對堵截洋垃圾進口發揮了巨大作用，是環保等其他管理部門不可替代的。

將污染擋在國門之外

進口廢物環境標準是對境外廢物進入我國市場設置的環境技術壁壘，通過具體的指標要求，將污染嚴重的或我國明令禁止進口的廢物擋在國門之外，與《進口廢物管理目錄》一起成為我國進口廢物管理的重要技術支柱。

制定進口廢物環境標準的出發點是盡量減少進口廢物及其處理處置過程中造成的環境污染，重點控制放射性廢物、危險廢物和一般廢物的夾雜，控制低品質廢物大量進口，是維護國家環境安全和利益的重要方面。

標準劃出允許進口廢物的指標界限，具有告知、引導和約束國外供貨商、國內進口商、國內利用企業符合標準要求的目的，從事廢物進口的企業必須遵守該標準的要求，也是企業遇到糾紛時保證自身合法利益的安全盾牌。

進口廢物環境標準是口岸檢驗、監管、風險防控等機構管控進口廢物和打擊洋垃圾的重要依據，一旦發現進口不符合環境標準的固體廢物，企業就面臨承擔嚴厲處罰的后果，情節嚴重的要承擔刑事責任。

在對違法進口廢物案件處理時，進口廢物環境標準還成為公安、檢察院、法院等機構執法辦案的技術依據，使案件建立在定性和定量結合的證據上，減少裁量隨意性和不確定性。

還有，相關技術機構在對查扣貨物進行固體廢物屬性鑒別或檢驗判斷時，環境保護標準是判斷廢物合格與否的依據，也是進一步確定廢物類別歸屬的基礎。