石羊河流域典型灌區水權交易市場模式與保障措施

曹進軍

（甘肅省水利廳石羊河流域管理局，733000，武威）

水既是生態經濟系統可持續發展的主要限制因子，也是聯系生態系統和經濟系統的主要紐帶。隨著人類文明與社會經濟的不斷發展，我國西北內陸區水資源供需矛盾更加突出，水資源在不同水權主體間進行配置和使用時引起的利益沖突頻發。最嚴格水資源管理制度、水資源消耗總量和強度雙控行動和全面建設節水型社會的“倒逼”，使得水權交易制度成為解決用水指標和用水效率問題，動態調整水資源在時空、量質配置和實現水資源產權化管理和用途管制的“活鑰匙”。

石羊河流域的水資源問題關系西北地區生態安全及河西走廊大通道的安全，水權制度建設的地方積極性較強,工作基礎較好。隨著甘肅省水權交易試點工作的推進，石羊河流域水權交易建設成果得到了進一步鞏固和提升。參考國內水權制度改革和水權交易平臺建設方面的做法，本文重點研究石羊河流域典型灌區水權交易市場運行模式及撮合機制，提出水權交易保障方案，為實現流域水權動態調整和水權交易市場平臺建設提供技術基礎，滿足關鍵業務與應用需要，為全流域水資源高效利用和綜合利用提供行動指南，同時為西北地區水權交易制度建設提供經驗和技術支撐。

一、研究區概況

石羊河流域水系主要有西大河、東大河、西營河、雜木河、金塔河、黃羊河、古浪河和大靖河8條較大河流，其他沿山小溝小河多為泉水河流。流域內灌區類型主要有純井灌區、渠灌區和井渠混灌區。流域水資源總量為16.6億m3，其中地表天然水資源量為15.6億m3，與地表水不重復的地下水水資源量0.99億m3，水資源開發利用程度128.5%。石羊河流域水資源管理控制指標見表1。

石羊河流域各年農業灌溉用水比例都高達70%以上，工業、生態用水比例不足25%，農業生產用水嚴重擠占生態用水，用水結構不合理。水資源稀缺度的不斷提高使石羊河流域上下游之間、用水戶之間的水資源利用存在多重矛盾，下游民勤生態水權的預留尤顯重要。因此，石羊河流域的協調持續發展必須建立新的水循環條件下的水權交易模式和市場，營造良好的水資源利用秩序，調整水權動態配置，優化用水結構，緩解用水矛盾和修復生態環境，為流域治理和長期發展奠定制度基礎。

表1 石羊河流域水資源管理控制指標

圖1 集市型交易審核流程

二、石羊河流域水權交易市場運行模式

根據石羊河流域水權市場交易一般流程、水資源現狀和水權交易的特殊性，石羊河流域水權交易采用“集市型交易”和“協議型交易”兩種運行模式。集市型水權交易源于股票交易中的集合競價，通過集市對多個買家和賣家的報價進行統一撮合，形成市場均衡價格，交易對象為用水戶或用水小組，而協議型交易主要針對的對象為用水者協會，通過互相協商進行水權交易。

1.集市型交易

（1）交易程序

集市型交易流程包括交易申請、交易審核、交易后水量變更3個環節。具體程序為：①用水農戶或用水小組向用水者協會提交出售或購買申請需求。②用水者協會審核交易申請是否滿足交易條件。③如審核通過，用水者協會登錄平臺，提交水量交易申請單；如審核未通過，拒絕提交申請單。④用水者協會提交完成交易申請單，等待上級行政主管單位審核。

（2）審核程序

交易審核流程如圖1所示。

具體審核步驟為：①用水者協會提交申請單，首先由鄉鎮水資源管理辦公室審核，審核通過后繼續后續操作，審核不通過則申請單將不參與本輪次集市交易，同時通知用水者協會修改申請單信息，直至滿足交易條件。②鄉鎮水資源管理辦公室審核通過后將由灌區水管站審核交易申請單，審核通過后申請單流轉至灌區水權交易中心繼續進行審核。否則，水量交易申請單將不能參與集市型交易，同時通知用水者協會修改申請單信息。③灌區水管站審核通過后，申請單將由灌區水權交易中心負責審核，審核通過后等待集市型撮合交易，否則將通知用水者協會重新修改申請單信息。④灌區水權交易中心審核通過，申請單等待進行集市型撮合交易。⑤灌區水權交易中心在規定時間開展水權交易集市撮合，完成本輪次集市交易，同時鎖定賣方協會水量數據，等待付款確認，過戶水量數據。

各級行政主管單位拒審理由包括出售價格是否滿足政府指導價、水量出售是否影響灌區輪次用水計劃和配水能力、出售的水權類型是否符合水權交易規則。

（3）配水程序

交易成功后配水流程如圖2所示。①集市撮合成功后，達成水量交易的用水者協會在規定的時間內到相應的水權交易中心付款結賬。②由灌區水權交易中心登錄系統后臺，找到相應的交易記錄，確認付款動作。③系統確認付款，賣方協會核減出售水量，同時將核減的水量配置到買方協會水量賬戶。④完成確認付款，水量配置，本輪次集市型交易完成。

2.協議型交易

協議型交易流程具體為：①用水小組或用水者協會向灌區水權交易中心提交協議交易申請。②灌區水權交易中心審核交易申請。③灌區水權交易中心審核通過，并登錄系統后臺，提交水量數據、交易價格和聯系人及聯系電話等信息，完成發布協議型交易掛牌申請。④協議型掛牌申請單數據信息將在平臺首頁進行公示，尋找合適買方或賣方協會。⑤買方或賣方協會電話聯系溝通，達成協議型交易，將最終交易數據信息上報提交灌區水權交易中心。⑥灌區水權交易中心備份交易數據，撤銷首頁協議型掛牌數據，完成協議型水量交易。

三、石羊河流域典型灌區水權交易運行模式

1.純井灌區水權交易市場運行模式

由于石羊河流域地下水生態問題比較敏感，井灌區用水戶統一實行用水計劃申請制度，用水程序見圖3所示。用水戶提出申請→協會核對加注意見→鄉鎮水資源管理辦公室審核批復→水管單位確認后出售水票和刷卡充值→供電所依據水票向用水戶供電→取水。取水過程中水管單位加強輪次水量公示與動態監管。

圖2 集市型交易完成后配水流程

圖3 純井灌區水權市場用水程序

2.渠灌區水權交易市場運行模式

渠灌區水權交易程序見圖4所示。交易協會雙方提出申請，鄉鎮水資源辦公室審批，管理站復核，經灌區水權交易中心同意，雙方簽訂交易協議，管理站配水、鄉鎮水資源辦落實，報灌區水權交易中心備案。為加強對協會水權交易的監督管理，灌區單獨建立水權交易供、用水臺賬，協會對交易水量、交易水價進行公示，確保水權交易規范開展，切實保護水權交易雙方的合法權益。

圖4 渠灌區水權交易程序

圖5 井渠混灌區水權交易程序

3.井渠混灌區水權交易市場運行模式

井渠混灌區水權交易程序見圖5所示。堅持地表水為主、地下水為輔的原則，在不突破水權用量前提下，按照地表水優先、地下水嚴控的原則分別核定農民用水戶的地表水、地下水用水指標，地表水核定豐、平、枯水年用水指標，并核定相應的地下水用水指標。水權配置實行年初預算、年內審計、年終決算和年度調劑，優化地表水、地下水用水指標結構。在地表水基本能滿足用水需求的灌溉片區或灌溉輪次，不再核定地下水用水指標；在地表水不能滿足用水需求的灌溉片區或灌溉輪次，優先核定地表水用水指標，缺額部分核定地下水用水指標；在有效降水時段，限用地下水用水指標，延期使用地表水用水指標。

四、石羊河流域水權交易保障措施

水權交易的順利實施需要有相應的措施來保障，石羊河流域主要采用節水工程、水源保證、水價改革和管理制度等措施來保障水權交易市場的穩定運行。

1.節水工程

全流域建設各種節水型載體，將節水優先貫穿水資源管理全過程，探索合同節水管理機制，嘗試“政府/工業企業投資→產業/用水者協會節水→有償使用節余水取用指標→水權轉換/水權交易”的水權流轉新模式。石羊河流域農業用水占70%以上，適度調減農業規模，推行農業種植結構調整，加大林、牧、副等產業的發展規模，調減糧食種植面積，發展低耗水高產出的經濟作物和林草種植集約化、規模化生產模式，提高農牧業產品的技術經濟含量和用水效率。全面鼓勵推行噴灌、微噴灌、滴灌、滲灌、痕量灌溉等行之有效的高效節水灌溉技術，發展雨水積蓄利用技術和非常規水源的利用技術。

2.水源保證

石羊河流域水資源開發利用程度達128.5%，水資源承載力已遠超合理范圍，有限的水資源無法從根本上滿足未來經濟社會發展和生態環境修復對水資源的需求，在實施節水工程的基礎上，開源是解決石羊河流域水資源短缺的根本途徑，也是石羊河流域經濟社會可持續發展的戰略保障。外流域調水方案包括黃河干流提水及從黃河支流大通河引水兩類，應盡快開工興建引大濟西二期工程，結合黃河黑山峽河段開發進行引黃濟民，開展論證引大入秦東二干延長工程方案。開展流域內老化失修水庫除險加固、規劃新建農業灌溉水源保證工程、實行供水水庫聯合調度和全斷面襯砌維護輸水渠道，確保水量可達，滿足水權交易的物理條件。

3.水價改革

制定與節水、治污、統一調配水資源等戰略相適應的水價政策，有助于控制用水總量和促進節水。以武威市為例，地表水水價的基本水費維持現狀不變，仍按現行每畝（1畝=1/15 hm2）每年 2 元計收，對計量水價進行調整。涼州區調整到0.2元/m3，民勤縣調整到0.24元/m3，古浪縣調整到0.242元/m3，天祝縣調整到0.167元/m3。地下水水資源費按現行標準執行。純井灌區、井渠混灌區機井管理費與基本水費合并，按地下水成本接近或高于地表水用水成本核算。全流域農業供水實行總量控制、定額管理，推進超水量或超定額累進加價制度。加快居民生活用水、城鎮工業用水計量改造，均實行定額用水和階梯式水價。對于提取地下水工程，可考慮調整機井用電價格，實行分段累積加價的電價政策，以此作為經濟杠桿控制地下水開采量。

4.管理措施

創新流域水資源管理體制改革，打破“一龍管水，多龍治水”的管水模式，落實最嚴格水資源管理制度、水資源消耗總量和強度雙控行動，全面推行河長制和湖長制，利用大數據、云計算和“互聯網+”技術，建設石羊河流域現代化水資源管理信息支持決策系統、水資源確權和水權交易電子商務平臺，規范和調整水資源供、用、耗、排行為。同時完善石羊河流域水法規體系、水權交易監督管理制度、損益補償機制、取水許可制度、水資源論證制度和水利工程投資機制。