建設(shè)項目規(guī)劃及實施過程中引發(fā)的環(huán)境矛盾及對策措施

郭怡雯 上海市節(jié)能減排中心有限公司

關(guān)鍵字：環(huán)境矛盾；規(guī)劃實施；環(huán)境控制

背景

近年來，隨著上海市工業(yè)地塊的升級轉(zhuǎn)型以及工業(yè)區(qū)周邊地塊的城市化快速建設(shè)，部分區(qū)域出現(xiàn)廠居混雜嚴重、環(huán)境矛盾涌現(xiàn)、信訪投訴突出的現(xiàn)狀。雖有污染企業(yè)環(huán)境意識不強、環(huán)保措施執(zhí)行不力、政府部門環(huán)境監(jiān)管力度薄弱等原因，但源頭乃是在規(guī)劃編制階段各項環(huán)保準入條件考慮欠缺、規(guī)劃調(diào)整較隨意、規(guī)劃修編面臨各方環(huán)保制約因素等。本文選取上海市某區(qū)典型區(qū)域環(huán)境矛盾為案例，探索將環(huán)境管理更好地融入城市規(guī)劃編制階段、規(guī)劃實施階段以及規(guī)劃調(diào)整的全過程，盡可能做到環(huán)境矛盾的“事前預知、事中監(jiān)管、事后處置”。

1 建設(shè)項目規(guī)劃實施中引發(fā)的環(huán)境矛盾

1.1 環(huán)境矛盾的主要類型

上海市某區(qū)位于上海市最北端，東臨長江。區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)為精品鋼材制造業(yè)、成套設(shè)備制造業(yè)、石化及精細化工制造業(yè)，工業(yè)產(chǎn)值分別占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的21%、8.4%和5.5%。區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀以工業(yè)用地和居住用地為主，主要分布5大公告園區(qū)，兩大產(chǎn)業(yè)基地以及多處195、198區(qū)塊（1）195區(qū)塊：指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、城市集中建設(shè)區(qū)以內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，上海市共有195平方公里，故稱195區(qū)塊。198區(qū)塊：指規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外、規(guī)劃集中建設(shè)區(qū)以外的現(xiàn)狀工業(yè)用地，上海市共有198平方公里。。其中，工業(yè)用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的33.1%，居住用地占城鎮(zhèn)建設(shè)用地的21.1%。

隨著中心城引力的加大和交通條件的改善，大量中心城就業(yè)人口導入該區(qū)。受導入人口持續(xù)增長對住房的需求、工業(yè)發(fā)展對用地的需求、可開發(fā)利用土地資源限制等多重因素影響，區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局和生活居住布局出現(xiàn)較多沖突，主要表現(xiàn)在工業(yè)園區(qū)或企業(yè)地塊與周邊居住區(qū)之間缺少足夠的環(huán)境緩沖空間；個別工業(yè)園區(qū)在園區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)大型居住區(qū)項目，導致企業(yè)生產(chǎn)廢氣及噪聲排放對區(qū)內(nèi)居民生活影響日益突顯。以2015年為例，部分工業(yè)園區(qū)、鎮(zhèn)、街道等基層環(huán)保部門信訪辦共接到環(huán)境咨詢與投訴2 225件，同比增長50.5%。其中，工業(yè)廢氣和噪聲污染引發(fā)的環(huán)境投訴占總投訴量的近70%，廢氣和噪聲污染成了該區(qū)城市化建設(shè)過程中的主要環(huán)境問題。2015年環(huán)境信訪投訴分類(見圖1)。

圖1 2015年環(huán)境信訪投訴分類

1.2 環(huán)境矛盾的主要分布

根據(jù)被投訴企業(yè)與居民的居住位置關(guān)系劃分，廢氣投訴分布主要分為3類：（1）工業(yè)區(qū)內(nèi)廠居混雜，園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢氣排放引起區(qū)內(nèi)居民投訴；（2）工業(yè)區(qū)距離居民位置較近，工業(yè)區(qū)周邊居民投訴園區(qū)內(nèi)企業(yè)廢氣排放；（3）城建區(qū)內(nèi)現(xiàn)有企業(yè)廢氣排放導致周邊居民投訴。噪聲投訴分布主要分為2類：（1）快速路、主干路等道路交通噪聲對沿線居民的影響；（2）工業(yè)及物流企業(yè)噪聲對周邊居民的影響。

2 規(guī)劃及實施過程中引發(fā)環(huán)境矛盾的主要原因

2.1 規(guī)劃編制階段環(huán)保準入條件不明

《上海市控制性詳細規(guī)劃技術(shù)準則》是全市規(guī)劃設(shè)計單位對于區(qū)域規(guī)劃編制的指導性文件，該文件對環(huán)保提出的要求僅限于防護距離，未涉及區(qū)域土地利用現(xiàn)狀、主導產(chǎn)業(yè)設(shè)置與區(qū)域環(huán)境的符合性、工業(yè)企業(yè)與區(qū)域內(nèi)敏感目標的布局合理性、現(xiàn)有環(huán)境容量、開發(fā)時序等環(huán)保準入問題。因此，環(huán)保部門在規(guī)劃編制初期缺乏相關(guān)法律依據(jù)給規(guī)劃部門以實質(zhì)性建議，僅限于環(huán)保工作經(jīng)驗或區(qū)域信訪投訴情況給予概念性指導。此外，由于規(guī)劃編制初期，土地使用性質(zhì)及其兼容性等用地功能控制要求均不明確，部分地塊甚至不能確定規(guī)劃四周邊界，致使環(huán)保部門難以在規(guī)劃編制初期提出產(chǎn)業(yè)限制或污染控制要求，導致前期規(guī)劃編制階段對環(huán)保準入條件考慮較簡單。

2.2 規(guī)劃環(huán)評介入滯后，編制深度不具前瞻性

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法規(guī)、條例明確規(guī)定規(guī)劃環(huán)評編制的實施主體為規(guī)劃編制機關(guān)，編制形式根據(jù)綜合性規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃的不同，對應編制篇章、說明或環(huán)境影響報告書。目前，對于篇章和說明的編制，相關(guān)部門往往委托規(guī)劃設(shè)計研究院等單位將環(huán)保篇章一并帶過，其深度遠遠不能滿足現(xiàn)行環(huán)保要求。部分單位雖然委托專業(yè)環(huán)評機構(gòu)編制規(guī)劃文件，但規(guī)劃環(huán)評介入滯后、編制時間有限，環(huán)評機構(gòu)僅在已基本確定的規(guī)劃構(gòu)架上被動分析規(guī)劃產(chǎn)業(yè)對環(huán)境的影響，輔以局部優(yōu)化，而大、中尺度的調(diào)整建議很難提出，更難真正被規(guī)劃吸收。更有甚者，規(guī)劃方案已基本完成，僅剩下環(huán)評文件的編寫，為滿足法定程序要求，匆匆過場，而“向有關(guān)單位提出改進措施和建議”更是很少提及。

2.3 規(guī)劃用地性質(zhì)調(diào)整較隨意，環(huán)境影響考慮較欠缺

《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）》提出，工業(yè)需向工業(yè)園區(qū)集中，從根本上解決目前郊區(qū)工業(yè)布局分散、土地利用缺乏集聚規(guī)模的問題。為解決上述問題，各工業(yè)區(qū)在引入附加值高、具有創(chuàng)新能力、創(chuàng)新成果的高新企業(yè)同時，通過“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷”淘汰園區(qū)內(nèi)產(chǎn)能落后、發(fā)展模式單一、污染突出的傳統(tǒng)企業(yè)。在實際開發(fā)過程中，因牽涉各方利益，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或搬遷工作難度大、時間長，且缺乏直接效益，園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型緩慢。

相對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困難，在土地滾動開發(fā)過程中，住宅用地的開發(fā)和拍賣可在短期內(nèi)獲得豐厚的財政收入，又可帶動區(qū)域開發(fā)，致使不少工業(yè)區(qū)將園區(qū)內(nèi)部分土地調(diào)整為居住用地，同時也可滿足工業(yè)區(qū)內(nèi)工作人群的居住要求，有一定的必要性。因此，工業(yè)區(qū)內(nèi)非居住用地調(diào)整為居住用地不斷涌現(xiàn)，從而為廠居混雜、居民投訴埋下了風險隱患。鑒于工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)引入的不確定性，規(guī)劃工業(yè)用地調(diào)整為居住用地不可避免地限制了局部產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，面對美好生活需求日益迫切與工業(yè)發(fā)展導致環(huán)境污染嚴重的矛盾，長期居住在工業(yè)區(qū)內(nèi)的民眾更是以挑剔的眼光看待工業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)的建設(shè)，一個新建的排氣筒，或是一縷白煙可成為矛盾的導火索。

2.4 規(guī)劃修編過程面臨較多環(huán)保制約因素

隨著上海市產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，全市近郊老工業(yè)區(qū)紛紛通過規(guī)劃調(diào)整、修編進行轉(zhuǎn)型升級。相對于新興地塊的規(guī)劃編制，現(xiàn)有工業(yè)區(qū)在其規(guī)劃調(diào)整過程中面臨的環(huán)保制約因素更為復雜。一方面由于歷史遺留問題，上一輪規(guī)劃環(huán)評提出的防護距離等要求遲遲未能有效落實；另一方面，因缺乏規(guī)劃方面的指導，產(chǎn)業(yè)導向不明、規(guī)劃開發(fā)時序不合理，導致廠居混雜，即使現(xiàn)有個別企業(yè)花大力氣進行環(huán)保治理，也較難解決整個工業(yè)區(qū)對居民的影響。因此，在區(qū)域后續(xù)規(guī)劃修編過程中將面臨較多限制條件，若僅考慮經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要，針對環(huán)保投訴僅進行“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的短期行為，未能借此進行區(qū)域環(huán)境大整治，將進一步加劇區(qū)域信訪投訴。

2.5 規(guī)劃實施對外環(huán)境影響識別缺乏長遠考慮

規(guī)劃的具體實施主要分為土地收儲、出讓階段、項目審批階段、項目設(shè)計施工建設(shè)階段。其中，土地收儲、出讓階段是規(guī)劃實施的前期，也是規(guī)劃實施的全生命周期中可較全面、具體地預判項目對外環(huán)境以及外環(huán)境對項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，并對此可采取必要預防措施的階段。在整個收儲、出讓過程中，上海市已明確提出按照“誰污染、誰治理，誰使用、誰負責”要求，加強土地全生命周期管理。該政策明確了對轉(zhuǎn)為居住用地的地塊在收儲、出讓階段應滿足的環(huán)保要求，但并未考慮地塊周邊環(huán)境對擬建住宅的影響。居住用地作為環(huán)境敏感用地，若在出讓初期即充分考慮周邊工業(yè)企業(yè)對其影響和限制，并在此基礎(chǔ)上進行規(guī)劃設(shè)計和必要的調(diào)整，將會極大地減少項目建成后居民對周邊環(huán)境的投訴，也便于環(huán)保部門的管理。

3 對策措施

3.1 規(guī)劃編制階段專業(yè)評價機構(gòu)早期介入、加強技術(shù)評估

建議規(guī)劃部門可早期介入編制規(guī)劃環(huán)評，全面貫徹“全程互動”原則。對于規(guī)劃環(huán)保篇章和說明，可委托專業(yè)環(huán)保機構(gòu)編制。對于規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)審查，環(huán)保部門可委托第三方評估單位進行技術(shù)審核，同時加強對技術(shù)評估單位的指導，便于評估單位進一步掌握區(qū)域歷史矛盾，做到評估要點側(cè)重分明。

3.2 啟動重點區(qū)域環(huán)境問題調(diào)查，結(jié)合規(guī)劃調(diào)整提出環(huán)境控制要求

建議規(guī)劃部門聯(lián)合環(huán)保部門根據(jù)區(qū)域規(guī)劃和城市功能布局構(gòu)建需要，開展重點區(qū)域環(huán)境問題調(diào)查。針對高敏感區(qū)域或園區(qū)內(nèi)被投訴激烈的企業(yè)從原輔材料、工藝流程、產(chǎn)品儲存運輸、污染治理措施等進行全方位排摸，將既有環(huán)境矛盾作為制定新一輪規(guī)劃的輸入條件，并提出有針對性的環(huán)境控制要求。

3.3 慎重調(diào)整用地性質(zhì)，多期地塊捆綁關(guān)聯(lián)確保落實區(qū)域防護距離

建議規(guī)劃部門慎重調(diào)整用地性質(zhì)，先行實施區(qū)域防護要求，并對后續(xù)規(guī)劃地塊的用地性質(zhì)進行臨時性“凍結(jié)”，即將多期地塊用地屬性進行捆綁關(guān)聯(lián)。當前期地塊的環(huán)保要求落實后方可批準后續(xù)地塊的用地屬性，以此牽制地方政府的用地開發(fā)，確保規(guī)劃環(huán)保要求有效落實。

3.4 規(guī)劃實施過程中及時開展環(huán)境可行性評估

建議土地收儲單位在編制土地儲備計劃階段牽頭組織開展環(huán)境可行性評估篇章（或?qū)ｎ}報告）的編制工作，并征求環(huán)保部門意見。環(huán)保部門可委托第三方對該專題報告進行技術(shù)評審，相關(guān)評審結(jié)果可作為土地儲備計劃可行性研究的組成部分。

對在自有土地上進行再開發(fā)的項目（涉及用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變），可在申請項目開發(fā)階段，由土地產(chǎn)權(quán)人組織開展環(huán)境可行性評估篇章（或?qū)ｎ}報告）的編制工作并在環(huán)保部門備案，承諾實施土壤修復、環(huán)保整治等約束條件作為環(huán)保準入的約束指標，并將該篇章（或?qū)ｎ}報告）作為環(huán)境影響評價文件的組成部分。

3.5 完善各部門協(xié)商機制，明確各級政府部門環(huán)保責任

建議各審批部門完善協(xié)商、會商機制，部門間可搭建信息共享平臺。區(qū)域內(nèi)重點項目或高敏感性項目針對投訴處理情況應給予采納與否的情況說明。若暫時無法解決，各部門可互通有無，便于政策實施的一致性，也為后續(xù)工作留有風險預期。

明確各級地方政府環(huán)保責任，建立環(huán)保年度考核要求。對外部環(huán)境可能導致對項目的影響，環(huán)保部門可進行內(nèi)部通報，并約談區(qū)內(nèi)下級政府單位，按照“誰分管、誰負責”和“屬地管理”的原則明確具體分管責任單位，并將任務分解到基層，促進提高地方政府環(huán)保行政效能。

4 結(jié)語

通過上述案例分析可知，相對于環(huán)境保護的末端治理、環(huán)境矛盾的事后處置，一個具有前瞻性及全方位的環(huán)境規(guī)劃能在城市規(guī)劃決策階段充分考慮對環(huán)境及經(jīng)濟的利弊影響，可從根源上避免在后續(xù)具體建設(shè)項目階段可能出現(xiàn)的不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境污染問題，可指導地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)性，最終讓環(huán)境保護與城市經(jīng)濟發(fā)展走向雙贏。