建設項目規劃及實施過程中引發的環境矛盾及對策措施

郭怡雯 上海市節能減排中心有限公司

關鍵字：環境矛盾；規劃實施；環境控制

背景

近年來，隨著上海市工業地塊的升級轉型以及工業區周邊地塊的城市化快速建設，部分區域出現廠居混雜嚴重、環境矛盾涌現、信訪投訴突出的現狀。雖有污染企業環境意識不強、環保措施執行不力、政府部門環境監管力度薄弱等原因，但源頭乃是在規劃編制階段各項環保準入條件考慮欠缺、規劃調整較隨意、規劃修編面臨各方環保制約因素等。本文選取上海市某區典型區域環境矛盾為案例，探索將環境管理更好地融入城市規劃編制階段、規劃實施階段以及規劃調整的全過程，盡可能做到環境矛盾的“事前預知、事中監管、事后處置”。

1 建設項目規劃實施中引發的環境矛盾

1.1 環境矛盾的主要類型

上海市某區位于上海市最北端，東臨長江。區域主導產業為精品鋼材制造業、成套設備制造業、石化及精細化工制造業，工業產值分別占規模以上工業總產值的21%、8.4%和5.5%。區內現狀以工業用地和居住用地為主，主要分布5大公告園區，兩大產業基地以及多處195、198區塊（1）195區塊：指規劃產業區外、城市集中建設區以內的現狀工業用地，上海市共有195平方公里，故稱195區塊。198區塊：指規劃產業區外、規劃集中建設區以外的現狀工業用地，上海市共有198平方公里。。其中，工業用地占城鎮建設用地的33.1%，居住用地占城鎮建設用地的21.1%。

隨著中心城引力的加大和交通條件的改善，大量中心城就業人口導入該區。受導入人口持續增長對住房的需求、工業發展對用地的需求、可開發利用土地資源限制等多重因素影響，區內產業布局和生活居住布局出現較多沖突，主要表現在工業園區或企業地塊與周邊居住區之間缺少足夠的環境緩沖空間；個別工業園區在園區內開發建設大型居住區項目，導致企業生產廢氣及噪聲排放對區內居民生活影響日益突顯。以2015年為例，部分工業園區、鎮、街道等基層環保部門信訪辦共接到環境咨詢與投訴2 225件，同比增長50.5%。其中，工業廢氣和噪聲污染引發的環境投訴占總投訴量的近70%，廢氣和噪聲污染成了該區城市化建設過程中的主要環境問題。2015年環境信訪投訴分類(見圖1)。

圖1 2015年環境信訪投訴分類

1.2 環境矛盾的主要分布

根據被投訴企業與居民的居住位置關系劃分，廢氣投訴分布主要分為3類：（1）工業區內廠居混雜，園區內企業廢氣排放引起區內居民投訴；（2）工業區距離居民位置較近，工業區周邊居民投訴園區內企業廢氣排放；（3）城建區內現有企業廢氣排放導致周邊居民投訴。噪聲投訴分布主要分為2類：（1）快速路、主干路等道路交通噪聲對沿線居民的影響；（2）工業及物流企業噪聲對周邊居民的影響。

2 規劃及實施過程中引發環境矛盾的主要原因

2.1 規劃編制階段環保準入條件不明

《上海市控制性詳細規劃技術準則》是全市規劃設計單位對于區域規劃編制的指導性文件，該文件對環保提出的要求僅限于防護距離，未涉及區域土地利用現狀、主導產業設置與區域環境的符合性、工業企業與區域內敏感目標的布局合理性、現有環境容量、開發時序等環保準入問題。因此，環保部門在規劃編制初期缺乏相關法律依據給規劃部門以實質性建議，僅限于環保工作經驗或區域信訪投訴情況給予概念性指導。此外，由于規劃編制初期，土地使用性質及其兼容性等用地功能控制要求均不明確，部分地塊甚至不能確定規劃四周邊界，致使環保部門難以在規劃編制初期提出產業限制或污染控制要求，導致前期規劃編制階段對環保準入條件考慮較簡單。

2.2 規劃環評介入滯后，編制深度不具前瞻性

《中華人民共和國環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》等法規、條例明確規定規劃環評編制的實施主體為規劃編制機關，編制形式根據綜合性規劃或專項規劃的不同，對應編制篇章、說明或環境影響報告書。目前，對于篇章和說明的編制，相關部門往往委托規劃設計研究院等單位將環保篇章一并帶過，其深度遠遠不能滿足現行環保要求。部分單位雖然委托專業環評機構編制規劃文件，但規劃環評介入滯后、編制時間有限，環評機構僅在已基本確定的規劃構架上被動分析規劃產業對環境的影響，輔以局部優化，而大、中尺度的調整建議很難提出，更難真正被規劃吸收。更有甚者，規劃方案已基本完成，僅剩下環評文件的編寫，為滿足法定程序要求，匆匆過場，而“向有關單位提出改進措施和建議”更是很少提及。

2.3 規劃用地性質調整較隨意，環境影響考慮較欠缺

《上海市土地利用總體規劃（2006～2020）》提出，工業需向工業園區集中，從根本上解決目前郊區工業布局分散、土地利用缺乏集聚規模的問題。為解決上述問題，各工業區在引入附加值高、具有創新能力、創新成果的高新企業同時，通過“關、停、并、轉、遷”淘汰園區內產能落后、發展模式單一、污染突出的傳統企業。在實際開發過程中，因牽涉各方利益，產業結構調整或搬遷工作難度大、時間長，且缺乏直接效益，園區產業升級轉型緩慢。

相對于產業轉型的困難，在土地滾動開發過程中，住宅用地的開發和拍賣可在短期內獲得豐厚的財政收入，又可帶動區域開發，致使不少工業區將園區內部分土地調整為居住用地，同時也可滿足工業區內工作人群的居住要求，有一定的必要性。因此，工業區內非居住用地調整為居住用地不斷涌現，從而為廠居混雜、居民投訴埋下了風險隱患。鑒于工業區產業引入的不確定性，規劃工業用地調整為居住用地不可避免地限制了局部產業的發展。此外，面對美好生活需求日益迫切與工業發展導致環境污染嚴重的矛盾，長期居住在工業區內的民眾更是以挑剔的眼光看待工業區內企業的建設，一個新建的排氣筒，或是一縷白煙可成為矛盾的導火索。

2.4 規劃修編過程面臨較多環保制約因素

隨著上海市產業布局調整，全市近郊老工業區紛紛通過規劃調整、修編進行轉型升級。相對于新興地塊的規劃編制，現有工業區在其規劃調整過程中面臨的環保制約因素更為復雜。一方面由于歷史遺留問題，上一輪規劃環評提出的防護距離等要求遲遲未能有效落實；另一方面，因缺乏規劃方面的指導，產業導向不明、規劃開發時序不合理，導致廠居混雜，即使現有個別企業花大力氣進行環保治理，也較難解決整個工業區對居民的影響。因此，在區域后續規劃修編過程中將面臨較多限制條件，若僅考慮經濟轉型需要，針對環保投訴僅進行“頭痛醫頭腳痛醫腳”的短期行為，未能借此進行區域環境大整治，將進一步加劇區域信訪投訴。

2.5 規劃實施對外環境影響識別缺乏長遠考慮

規劃的具體實施主要分為土地收儲、出讓階段、項目審批階段、項目設計施工建設階段。其中，土地收儲、出讓階段是規劃實施的前期，也是規劃實施的全生命周期中可較全面、具體地預判項目對外環境以及外環境對項目可能產生的環境影響，并對此可采取必要預防措施的階段。在整個收儲、出讓過程中，上海市已明確提出按照“誰污染、誰治理，誰使用、誰負責”要求，加強土地全生命周期管理。該政策明確了對轉為居住用地的地塊在收儲、出讓階段應滿足的環保要求，但并未考慮地塊周邊環境對擬建住宅的影響。居住用地作為環境敏感用地，若在出讓初期即充分考慮周邊工業企業對其影響和限制，并在此基礎上進行規劃設計和必要的調整，將會極大地減少項目建成后居民對周邊環境的投訴，也便于環保部門的管理。

3 對策措施

3.1 規劃編制階段專業評價機構早期介入、加強技術評估

建議規劃部門可早期介入編制規劃環評，全面貫徹“全程互動”原則。對于規劃環保篇章和說明，可委托專業環保機構編制。對于規劃環評的技術審查，環保部門可委托第三方評估單位進行技術審核，同時加強對技術評估單位的指導，便于評估單位進一步掌握區域歷史矛盾，做到評估要點側重分明。

3.2 啟動重點區域環境問題調查，結合規劃調整提出環境控制要求

建議規劃部門聯合環保部門根據區域規劃和城市功能布局構建需要，開展重點區域環境問題調查。針對高敏感區域或園區內被投訴激烈的企業從原輔材料、工藝流程、產品儲存運輸、污染治理措施等進行全方位排摸，將既有環境矛盾作為制定新一輪規劃的輸入條件，并提出有針對性的環境控制要求。

3.3 慎重調整用地性質，多期地塊捆綁關聯確保落實區域防護距離

建議規劃部門慎重調整用地性質，先行實施區域防護要求，并對后續規劃地塊的用地性質進行臨時性“凍結”，即將多期地塊用地屬性進行捆綁關聯。當前期地塊的環保要求落實后方可批準后續地塊的用地屬性，以此牽制地方政府的用地開發，確保規劃環保要求有效落實。

3.4 規劃實施過程中及時開展環境可行性評估

建議土地收儲單位在編制土地儲備計劃階段牽頭組織開展環境可行性評估篇章（或專題報告）的編制工作，并征求環保部門意見。環保部門可委托第三方對該專題報告進行技術評審，相關評審結果可作為土地儲備計劃可行性研究的組成部分。

對在自有土地上進行再開發的項目（涉及用地性質轉變），可在申請項目開發階段，由土地產權人組織開展環境可行性評估篇章（或專題報告）的編制工作并在環保部門備案，承諾實施土壤修復、環保整治等約束條件作為環保準入的約束指標，并將該篇章（或專題報告）作為環境影響評價文件的組成部分。

3.5 完善各部門協商機制，明確各級政府部門環保責任

建議各審批部門完善協商、會商機制，部門間可搭建信息共享平臺。區域內重點項目或高敏感性項目針對投訴處理情況應給予采納與否的情況說明。若暫時無法解決，各部門可互通有無，便于政策實施的一致性，也為后續工作留有風險預期。

明確各級地方政府環保責任，建立環保年度考核要求。對外部環境可能導致對項目的影響，環保部門可進行內部通報，并約談區內下級政府單位，按照“誰分管、誰負責”和“屬地管理”的原則明確具體分管責任單位，并將任務分解到基層，促進提高地方政府環保行政效能。

4 結語

通過上述案例分析可知，相對于環境保護的末端治理、環境矛盾的事后處置，一個具有前瞻性及全方位的環境規劃能在城市規劃決策階段充分考慮對環境及經濟的利弊影響，可從根源上避免在后續具體建設項目階段可能出現的不可逆轉的環境污染問題，可指導地區經濟發展與環境保護的協調性，最終讓環境保護與城市經濟發展走向雙贏。