軍民融合2.0：變遷、特征與問題

◎陳波 吳藝蓉

新中國成立后，面對復雜的國際環境，我國在極短的時間內建立了相對完善的國防工業體系、國防人才培養體系和國防經費保障體系，為維護國家安全和提升我國在國際上的地位作出了重要的貢獻。隨著市場經濟發展、國防軍隊改革和國際安全環境變化，我國軍民融合從認識到實踐，從技術、產品到人才、經費、制度等各方面，正在進入改革和發展的深水區。

軍民融合1.0：階段、特點與進展

國防工業一直是軍民融合的焦點和難點。工業革命誕生了現代國防工業，使現代兵器走向戰場，兩次世界大戰促進了國防工業的迅猛發展，使其在戰場上也占有舉足輕重的地位。新中國成立初期，我國國防工業基礎薄弱，由于國家仍然面臨著嚴重的安全威脅，特別是20世紀60年代以后，中蘇矛盾激化、美國擴大侵越戰爭等，在這樣特殊的制度環境下，為了應對戰爭危險，國家干預和指令性計劃成為國防軍工科研生產資源配置的唯一形式，國防工業一度采用了軍民分離的管理體制。冷戰結束后，世界格局由兩極向多極化轉變，各國紛紛將重心由國防建設向國民經濟轉移，開始調整和收縮國防開支，通過“軍轉民”來實現軍民融合。基于這一歷史大勢和實際國情，我國先后歷經“軍民結合，平戰結合”“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍”“寓軍于民”和“軍民融合式發展”等主要階段，形成了軍民融合1.0的基本構架。

1.軍民結合，平戰結合

以毛澤東同志為核心的黨的第一代中央領導集體審時度勢，明確提出了經濟建設和國防建設要統籌兼顧的思想。1958年，毛澤東同志提出“軍民結合，平戰結合”的國防經濟建設方針，并開始國防經濟管理機構改革。但這一時期，由于我國安全環境不樂觀和國家經濟建設基礎薄弱，造成現實中國防經濟和國民經濟各成體系，國防工業獨立于民用工業，軍民結合仍面臨很大挑戰。

2.軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍

黨的十一屆三中全會后，我黨提出和平與發展是當今時代的兩大主題，認為“世界和平力量的增長超過戰爭力量的增長”，較長時期內避免新的世界大戰是可能的論斷。這個科學判斷不僅為黨和國家將工作重心重新轉移到經濟建設奠定了基礎，也為經濟建設和國防建設關系的處理定了基調。在此背景下，鄧小平同志提出“軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍” 的國防科技工業“十六字”指導方針。在其指導下，國務院、中央軍委對國防軍工管理體制進行了重大調整，將軍工企業發展民品納入到國家統籌規劃和國民經濟發展規劃中，并開始將軍民結合拓展到軍事基礎設施建設和軍地兩用人才培養等領域。

3.寓軍于民

冷戰結束后，世界呈現多極化發展趨勢，微電子、電子計算機和人工智能等高新技術開始在世界范圍內迅猛發展，不僅“深刻改變著世界的社會經濟面貌”，也“深刻改變著軍事斗爭的面貌，引發了軍事領域一系列革命性的變化”。1998年江澤民同志在中央軍委擴大會議上指出，“對經濟建設和國防建設的關系，中央政治局常委的意見是兩頭都要兼顧”，“把經濟建設搞上去和建立強大的國防，是我國現代化建設的兩大戰略任務”，認為“寓軍于民”是把“這兩項戰略性任務有機統一起來的重要舉措”，強調“堅持寓軍于民，是一個關系國民經濟和國防科技建設全局的重大問題”。此后，“寓軍于民”被寫進了黨的十五屆五中全會和黨的十六大報告，成為這一時期軍民融合發展的指導方針。為貫徹“寓軍于民”方針，我國進行了一系列的有益實踐。如進一步加快了國防科技體制改革步伐，先后成立中國兵器總公司、航空工業總公司、航天工業總公司等，并將核、航天、航空、船舶和兵器五個軍工總公司改組為十大集團公司，以實現政企分開、供需分開。

4.軍民融合式發展

21世紀，信息技術不斷創新發展，世界新軍事變革進程加快，國家安全問題的綜合性、復雜性、多變性增強，這使得世界許多主要國家都將軍民融合發展作為協調推進經濟建設和國防建設關系的重要政策取向。2007年胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出“走出一條中國特色軍民融合式的發展路子”，并進一步明晰了軍民融合式發展的目標。2008年3月，國務院組建工業和信息化部，將國防工業管理主要職能并入其中。中央、軍隊和地方各個層級根據實際需要，制訂、頒布和實施了《關于非公有制經濟參與國防科技工業建設的指導意見》《關于大力發展國防科技工業民用產業的指導意見》和《關于推進軍工企業股份制改造的指導意見》等一系列法律法規和意見措施，推進軍民融合式發展。

軍民融合2.0：特征與問題

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于實現強軍夢、中國夢，鮮明地提出了軍民深度融合的時代命題，并將之上升為國家戰略。2016年中共中央、國務院、中央軍委聯合印發了《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》，進一步系統地明確了新形勢下軍民融合深度發展的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務和政策措施等，軍民融合各項措施逐步落實。

1.特征

黨的十八大后的軍民融合進入了全方位改革實施階段，黨的十九大報告明確提出，要“形成軍民融合深度發展格局，構建一體化國家戰略體系和能力”。我們可以將其稱為軍民融合2.0，其至少有四個方面的特征：

（1）從技術變遷走入制度變遷。不管是“軍轉民”還是“民參軍”，軍民融合最初的動力無疑與技術有關。然而，技術變遷必須在能給變遷主體帶來收益大于成本的預期的情況下才會發生，而制度變遷的作用恰恰可以建立這種預期。隨著進一步發展，技術變遷越來越不完全依賴于其自身邏輯的演化，更為重要地是依賴制度的基礎性貢獻。因此，我們看到新時期的軍民融合首先加大了制度創新，在頂層設計上，2017年伊始中央就設立了橫跨黨、政、軍的中央軍民融合發展委員會，主要負責中央層面軍民融合發展重大問題的決策和議事協調，統一領導軍民融合深度發展，這一制度創新還在進行中。

（2）從構建一體化的國家戰略體系和能力的高度進行規劃。這是在經濟建設和國防建設融合發展大框架下，重塑國家安全和發展戰略體系的過程。通過戰略體系重塑，大幅提升國家的經濟發展、科技創新、新興領域競爭、軍事戰略威懾、動員應急以及國際規則主導等戰略能力，進而實現國家發展和安全統籌謀劃、經濟建設和國防建設整體推進、經濟力量和國防力量一體運用，達成國家大體系集成效益和國家戰略收益最大化。

（3）在目標、范圍上要形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。新一輪軍民融合強調要把國防和軍隊現代化建設融入經濟社會發展體系當中，提出要在更廣范圍、更高層次、更深程度上把國防和軍隊現代化建設與經濟社會發展結合起來。“全要素、多領域、高效益”共同構成新時期軍民融合發展的戰略目標體系。“全要素”是指融合廣度，要求有利于戰斗力提升和生產力提高的全部要素都實現無縫對接、深度融合，讓技術、人才、服務、資本、信息、管理和標準等所有要素在兩大建設中充分涌流，使各種所有制經濟、各類經濟主體的一切優勢資源的創造力在深度融合中競相迸發，形成全部生產要素、所有資源在兩大建設中“萬類霜天競自由”的生動局面。“多領域”是指融合范圍，要求經濟社會和國防軍隊兩大系統中有交集的所有領域、全部行業都實現深度融合，既大力推進基礎、產業、科技、教育、服務和動員等領域的軍民融合，又不斷探索實踐金融、保險和物流等領域和方向的軍民融合。“高效益”是指融合效果，要求全面優化整個國家的資源配置，使經濟建設和國防建設共用一個經濟技術基礎，讓所有資源和要素在其最合適的地方高效發揮作用，實現國防經濟對民用經濟拉動效應的最大化和民用經濟對國防經濟支撐效應的最大化。

（4）協同創新。新時期的軍民融合正好處于新技術革命創新的爆發期，這是一個全球資源整合的時代，軍民不僅要合作，而且必須融合創新發展才能跟上競爭的步伐。這就要求要構建富有中國特色的軍民融合協同創新體系，這種創新體系要適應我們由跟蹤模仿向創新引領的轉型，加快國家科研院所、高校和新崛起的民營科研機構及新型研發機構各種資源的優化組合，建設具有競爭力的研發和創新體系。

2.問題

不管從國際軍民融合發展的進程還是我國軍民融合深度發展的需求來看，我國新時期的軍民融合顯然還沒有或沒有完全適應上述要求，主要表現在四個方面：

■ 晝永春閑 董年龍/攝

（1）在思想觀念層面，受歷史發展和諸多現實因素影響，我國軍民融合的思想觀念相對封閉，計劃任務式的思維模式依然存在，大協作、大合作的意愿還不夠強烈。傳統軍工企業目前大多還是全資的國有企業，它們多求大而全的擴張型發展模式，追求自成體系、自我配套，不愿意將配套任務安排給體系外的企業，特別是民營企業；不愿意推進跨集團、跨行業和跨所有制的專業化整合，市場競爭和風險厭惡性都較強。

（2）在具體管理層面，固化形成了國防建設和經濟建設相對分割的管理模式，國防保密、人才流動和標準體系等獨立于民用領域，致使軍隊與地方、傳統軍工與民營企業供需對接和資源共享渠道不暢。大量先進技術和專利積累在軍工企業，未能實現產業化開發，一些有民用前景的國防科研成果由于密級過高，不能向民用領域轉化應用，面臨可能變成過時技術和專利的風險，即使國防成果解密完成，軍方同意轉讓，還會因為軍標和國標之間存在標準分割的問題，使得兩者不對接、不匹配。

（3）在法制建設層面，目前還缺乏全面綜合的軍民融合法律，現有的國防建設和經濟建設法律體系之間缺少有效的銜接和協調。同時，現有法律對宏觀要求過多、配套政策措施跟不上以及對軍民融合的理解不一致等導致政策出臺緩慢，或是由于部門間的利益爭奪，導致出臺的政策最終達不到宏觀的戰略要求。

（4）在政策執行層面，現有的政策重規范要求，輕市場引導，運用市場化方法解決問題的手段相對較少。國防建設與經濟建設各自的政策措施基于不同的出發點，一個重“大炮”的數量，一個重“黃油”的數量，統籌考慮和相互溝通較少，出現措施重復甚至相悖的情況。一些地區不立足于本地區的國防和經濟基礎、經濟特點和資源承載能力，相互攀比，形成大量的同質化競爭，重復建設可能造成新一輪“產能過剩”。

軍民融合2.0：必須把握和處理好的幾個關系

當前，我國的軍民融合剛剛步入深度融合時期，理論上還處在西方發達國家21世紀后的第一個階段，正處于追趕時期。如何在這個時期吸取經驗，加速發展，解決融合中出現的問題，是加快軍民融合深度發展的關鍵。目前來看，要著力解決好三個關鍵制約點：

1.處理好增量與存量的關系

增量改革力爭通過市場引導和激勵機制解決，存量改革則需要在現有的基礎上隨時間逐步消化。當前特別是在軍民融合產業政策制定的過程中，要充分考慮引導兩者的方式方法，市場化是軍民融合發展的趨勢，但國防建設是國家安全的基石，要吸取俄羅斯“雪崩式”改革的教訓，特別是對龐大的國有軍工企業的改革，要循序漸進，在大局穩定的基礎上積極推進改革。

2.處理好政府與市場的關系

在軍民融合中既要使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好地發揮政府的作用。在涉及國家安全的國防建設領域，政府應起決定性作用，堅持國家主導，充分發揮規劃引導作用，加強政策的指導性，合理布局，避免重復建設。在不涉及國家安全的經濟建設領域，市場起決定性作用，既要發揮軍事需求牽引下的軍品市場對國防資源的配置作用，又要發揮國民經濟市場對國防科技成果轉化帶來的增量資源的配置作用，用市場來統一解決軍民品市場需求側和供給側的結構性矛盾。

3.發揮市場環境的保障作用

法律體系建設和政策制度調整滯后，是軍民融合發展的突出制約，建議國家通過立、改、廢并舉的手段，全面清理現行法規，廢除修改過時的、不利于軍民融合發展的法規制度，推動急需的法規立法。同時對現行的軍民融合法規、標準進行修訂，完善軍品市場準入、價格、稅收和投資等方面的市場政策，為軍民融合發展制造制度環境，健全知識產權歸屬與利益分配機制，完善國防科技成果降密解密制度，最終充分發揮市場環境對軍民融合深度發展的保障作用。