其他國家如何建設環境執法監督體系？

文|環境執法保障專題課題組

環境問題是各國共同面臨的問題，環境執法監督是各國環境管理的一項重要內容。世界各國及地區在環境執法中積累了許多寶貴的經驗，吸收國際環境執法中具有規律性和普適性經驗，將有助于加速我國建立一個更加完備、科學、先進的環境執法監督體系。

應認識到，環境管理體系、環境執法是建立在一定的經濟發展基礎之上的，與經濟發展階段性相適應。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點。因此，在借鑒國際經驗時要認清我國目前的發展階段特點。同時，各國環境管理與環境執法經驗是在特定的法律、制度、文化以及社會背景下產生的，在尋找國際經驗和國際環境執法發展規律時，又要充分認清這些經驗產生背景的差異，兼顧它們的代表性和在我國的適應性。

在我國建立完備的環境執法監督體系時應把握兩點：一是世界各國環境執法有其自身的內在發展規律和相通之處。這里不僅與各國先立法后執法的邏輯必然相關，而且與各國面臨相似的環境問題、企業行為和公眾需求在全球化背景下的趨同有關。因此借鑒國際經驗，順應國際環境執法的基本規律，將能保證我國環境執法監督體系的先進性、前瞻性。二是借鑒國外先進環境執法經驗時要因地制宜、與時俱進。由于我國環境問題的特點，環境管理和環境執法其實也面臨著極其復雜的形勢，我國環境執法絕不僅僅是借鑒發達國家在我們國家這個發展階段上時采用的管理手段和管理理念，要綜合借鑒發達國家曾經使用以及發展中國家正在使用的一些管理手段，并且要將這些手段創造性地與國情結合，增加手段之間的整合性和對國情的適應性。

為了保證國際經驗在我國的適用性，這里從兩個角度分析、歸納并借鑒國際經驗：第一，側重趨勢與發展方向的分析，總結具有規律性和普遍性的經驗；第二，總結側重于操作和技術層面的經驗，避免特定文化、制度背景下形成的特定環境管理、執法手段、措施與方法。

綜觀世界各國與地區，環境執法的演變是與環境管理的發展歷史密切聯系在一起的。隨著環境管理的發展，環境執法在環境管理中的地位逐漸突出出來，同時，隨著環境管理理念、手段的完善環境執法的理念與手段也在不斷豐富與提升。隨著立法的完善，加強法律的實施、強化執法成為重點。20世紀70年代是西方發達國家環境立法發展最快的時期，美國的主要環境法律都是在這一時期建立初步框架，之后逐步完善。發展中國家環境保護工作起步要晚一些，主要是在70年代末80年代初。國家環境立法初期，環境法律的執行在一段時期是一個薄弱環節，特別是在發展中國家，環境法常常給人一種“軟法”的印象，環保部門、法院等執法機關對環境法的實施很不得力。進入20世紀80年代以來，環境法發展的一個重要特點是各國紛紛加強環境執法、環境法規的有效實施和遵守、環境法實施能力和執法效率的迅速提高，特別是發達國家這一點很明顯。而發展中國家由于國家經濟實力、對污染的認識程度等因素影響，環境執法一直偏弱。進入90年代后，發展中國家對執法日益重視起來。原環境法律中與執法相關的內容通過修訂逐步增加，而一些新的與法律執行相關的法律也相繼出臺。環境管理理念在不斷演變，由單純依靠政府積極干預和采用命令—控制手段向引入市場機制注重經濟效率轉變，再逐步倡導公眾參與、協作與自律。環境執法理念也因此不斷豐富和充實，環境執法由粗放向精細化過渡。在這一背景下，世界各國、地區在環境管理、環境執法方面積累了豐富的經驗。

一、合理設計環境執法體制，加強環境管理效能

1．政府主導環境保護，通過整合環境管理，理順管理體制，為環境執法創造良好的體制保障

在整合環境管理職能方面，世界各國的普遍作法是加強中央環境職能，實行環境大部制，對自然資源、環境統一監管，降低部門之間的協調成本。在體制與組織的設計方面，加強中央環境行政管理機構的能力建設，確保中央政府對地方政府有效環境監督，保證地方政府貫徹落實環境保護職責。設立區域分支機構，延伸中央政府管理距離，強化對區域、地方行業政府行為的監督。

（1）整合環境管理職能

將環境相關政府部門進行整合，建立環境保護大部制是世界各國、地區的普遍作法，而且這一作法隨著環境管理職能在政府職能體系中地位的突出也越發明顯。環境部的管理范圍包括污染防治、水資源和自然資源管理，其下設行政管理和發展司、水務司、污染與風險防治司、自然與風景管理司等。英國環保署的職能范圍包括環境污染防治、輻射物質管理、水資源管理、土地以及水質管理、洪水風險管理、漁業、環境保育、航行以及公共環境娛樂管理。90年代中期，墨西哥聯邦環境保護行政結構經歷了巨大改革。原有的社會發展部、農業與水資源部、漁業部等5個部門聯合負責環境事務。1994年12月，新的執行機構——環境、自然資源與漁業部成立，成為主要的聯邦環境管理機構，集中了原有社會發展部、農業與水資源部和漁業部的職能，主要負責形成和執行環境政策。印度在中央的環境管理機構也采取了大部制將生態保護與污染防治兩大職能共同賦予同一內閣部——環境與森林部（MOEF）執行。其職責范圍包括：保護和監管植物、動物、森林和野生生物；防止和控制污染；再建環境退化地區；環境保護；保護動物的生存狀態。中央污染控制署是環境與森林部下屬的主要負責污染控制的機構，它具有監督州機構管理的權力。

體制是環境管理和環境執法的基本組織架構。大部制或者大環境管理組織架框有助于從整體上管理環境要素，發揮環境保護的綜合效應，能夠有效地減少根據多種環境要素分散設置部門造成的外部機構協調成本，大大提升環境管理的有效性。但是這種組織架構并非是有效環境管理與環境執法的必要充分條件。該體制在降低環境管理部門與外部其他政府部門的協調成本的同時也有可能會增加內部環境管理協調成本。環境管理機構新擴張的職能必然還需要一些機構來承擔，過去這些機構是環境管理機構之外的政府機構，現在變成了環境管理部門內部的機構。這些內部機構之間可以通過有機整合和重新設置，減少部門職能重疊和提高效率。但是無論如何調整，必要的協調還是存在，只是這個協調由環境管理部門的管理者就可以完成。如果忽視了機構內部的協作與職能整合同樣會降低環境管理的效率。有鑒于此，許多國家如美國，并沒有實施這種過于龐大集中的大部制，只是有限地整合了一些部門的環境管理職能。即使在一些實施大部門管理的國家，也會注意采取機制創新，加強部門內部的協調。這一點我們在借鑒時應當注意。

（2）加強機構能力建設

從美國聯邦環保局的權力、地位與受重視程度看，美國環保局長雖然不是內閣成員，但是它直接對總統負責，可以參加內閣會議，擁有比一般獨立部門首長更多的權力。美國聯邦環保局的權力、地位與受重視程度還體現在它擁有龐大的組織隊伍和雄厚的財政支持，這為其加強執法提供了有力的物質保障。2004財政年度美國聯邦環保局全職雇員大約有17850人。在設立之初，美國聯邦環保局每年的財政支出是3.87億美元，1993年已達到近60億美元，占聯邦總支出的比重比1970年增長一倍，而2004財政年度美國聯邦環保局獲得國會綜合撥款達84億美元。英國環境署擁有職員11500人左右，是世界上同類環保機構中的第二大機構，也是歐洲最大的環保機構。2006—2007年度的運行經費為10.02億英鎊，其中6.06億來自政府的補助金。墨西哥聯邦環境法是州法律和制度發展的基礎，它確定了聯邦政府和州政府的法定權限，并為州環境法律和環境項目設立了基本框架。由于憲法中許多環保相關的條款給予聯邦政府特殊權限，必要的時候，聯邦政府可以通過在其他領域的立法來實施特殊的憲法權力。簡而言之，在環境保護方面，憲法賦予了聯邦政府更廣泛的權力。

必要的環境管理能力是有效環境管理和有效執法的保障。環境管理和環境執法上的投入是與環境管理機構所承擔的職責、環境污染形勢、公眾對環境的訴求程度以及國家的財政負擔水平相關的。對于發達國家而言，公眾對環境質量的高要求以及充分的國家財政支付能力是高環境能力建設投入的推動因素和支撐力量。雖然這樣的投入水平對于發展中國家來說可望而不可即，但是造就其高環保投入的背后邏輯是值得我們借鑒的。即隨著經濟發展水平的提升和公眾對環境質量的需求的提高，漸進地提升環境管理方面的投入力度是必要的。

（3）強化中央對地方的監督

美國聯邦環保局71%以上的環境項目由州執行，90%的執法和97%的執法檢查由州實施，聯邦環保局94%的環保數據是由州提供的，州承擔了全國絕大多數環境相關許可證的發放工作。盡管美國的州對于國家的環境政策的執行扮演著重要的角色，但環境政策的制定和監督權主要集中在美國聯邦環保局身上。依法成立的美國聯邦環保局根據法律授權擁有管轄全國環境的權力，制定相關法律的實施細則，州政府不僅要遵守環境法律的規定，而且也要遵守美國聯邦環保局制定的相關規定、規劃。美國聯邦環保局集中管理方式還體現在其擁有要求州參與一些環境項目和執行環境規劃的實質性權力上。一些項目須在美國聯邦環保局授權后州政府方可執行，如排污許可證的管理。州政府只有經美國聯邦環保局授權并由美國聯邦環保局根據排污控制規劃批準后方可頒發許可證，而對尚未達到環保標準的地方由美國聯邦環保局直接頒發許可證、執法許可要求。

為了強化中央（聯邦）監督環境法律實施的權力，許多國家或地區往往采取在區域或地方設立區域辦公室的方式來延長中央（聯邦）的管理的有效距離。美國在全國設有10個區域辦公室。印度中央污染控制署除有一個中央的辦公室外，還在新德里、加爾各答、西隆等地設有6個區域辦公室。英國環境署在其管理領域內設8個地區辦公室，在地區辦公室下面又設有26個管理區。需要注意的是，在英格蘭境內的7個辦公室與英國的行政管理區并不一致。

加強中央對地方環境管理的監督與監控力度，一般來說有兩個原因。一個是環境管理對經濟的影響是直接的，也是非常深刻的，加強環境管制力度都會在一定程度上影響本地經濟的發展水平，增加本地企業的生產經營成本進而影響其市場競爭力。所以，出于對經濟發展的均等性和企業競爭公平性角度上，加強中央對地方環境管理的監督，推動全國范圍內一致的環境管理標準和管理要求，是要經過經濟上的考量的。另一個加強中央對地方環境管理的原因是，地方出于對本地經濟發展的過于熱衷，而產生了強烈的犧牲環境發展經濟的沖動，而國家的主要目標是保障國家內的公眾享受普遍的、平等的環境權益，因此，國家力量必須介入地方環境管理，以抵制這種沖動。派出機構是中央強化對地方監督的一種手段，可以更全面地收集地方的環境信息，更加快速地做出應對。當然，從這個意義上講，派出機構并不一定是中央對地方加強監督的專有工具，地方在對本轄區內企業的監管仍然可以通過采用該種方面來提高效率。這雖然增加了管理層次，但卻減少了機構的管理幅度，使管理更具有針對性。

2．加強建制，在環境管理機構內部設置專門的環境執法機構，以執法為中心科學設置內部組織結構，強化執法能力，特別是違法案件的調查能力和刑事案件的調查與移交能力

美國聯邦環保局內部設有執法專門機構——“環境執法與守法保障司（OECA）”。執法與守法保障司工作人員有3000多人，2005年的預算是7.13億美元。它的職能包括7項：幫助工業以及其他部門組織改善守法狀況，協調和評估全國有害廢物清理計劃，根據國家環境政策法協調對所有環境影響報告的評估，制定守法監督綱要，推薦關于守法與執法的全國政策，確定國家守法與執法的側重點，對州和地區的執法行動提供支持。通過與州以及其他聯邦執法、司法機構合作，聯邦環保局環境執法與守法保障司保持了強大環境執法能力。

自20世紀80年代，美國開始注重使用刑事手段處置環境違法行為。1982年，美國司法部成立了環境犯罪小組(Environmental Crimes Unit)，以加強對環境違法行為的刑事制裁，同時聯邦環保局也成立了刑事調查機構。聯邦環保局組建了一個強大的智力網絡囊括了聯邦法律指定的訓練有素的探員、環境鑒定科學家、律師以及培訓專家等各類人才，支持刑事訴訟的取證與定罪工作。聯邦環保局執法與守法保障司刑事執法、法庭科學與培訓處下設有刑事調查科(CID)，主要調查重大環境違法行為。刑事調查科將所調查的重大案件向法院提請公訴。刑事調查員被稱之為“特別探員”(Special Agent)，1997年聯邦環保局探員數量達近200人。根據美國人事管理辦公室的職位設計，特別探員具有攜帶武器執法權以及調查和逮捕權。CID在全國設有16個地區辦公室、25個駐地特派辦公室，并參與90多個聯邦、州以及地方政府執法機構的特別執法行動組。聯邦環保局還在全國設有40多個地區或區域執法相關的辦公室，并得到設在各地的法院鑒定實驗室、聯邦環境執法培訓中心的支持。該項目已經成功起訴了一些涉及主要環境法規的重大違法案件。美國運用刑事制裁手段的環境案件數量穩定上升。

墨西哥環境、自然資源與漁業部下的環保首席檢察官辦公室是該部的執法機構。環保首席檢察官辦公室負責法律執法、監察、以及負責受罰企業的行政上訴。環保首席檢察官辦公室還負責將違法行為向聯邦檢察官進行報告，由聯邦檢察官負責對環境刑事責任提起起訴。

印度中央污染控制署共有500名工作人員，其中100名都接受過技術培訓。中央污染控制署在全國范圍內大約有60名執法檢查官。

環境違法行為不僅會對環境本身造成破壞，程度嚴重的話還會危及人的生命和財產安全。因此，目前各國的環境法律或者刑法基本都對嚴重的危及人們生命財產安全的行為規定了刑事責任。而在具體追究刑事責任的方法上，由于各國的司法體制不同而大不相同。有些國家承擔調查取證責任的是警察力量，而有些則是由環境保護機構負責；有些提起刑事犯罪的主體是檢察部門，而有些國家環境管理部門可以直接起訴。但不管哪種方式，加強對嚴重環境違法行為的刑事責任追究是制約環境違法行為的一種有效手段，對環境違法行為可以形成強大的威懾。事實證明，許多違法行為都是違法者在僥幸心理作用下“過于自信”而做出的不會造成重大危險的行為，而另一些行為，則是違法者間接故意行為，缺乏責任意識，導致犯罪后果。在這兩種情況下，只有通過加強制裁的威懾才能有效抑制違法者的過于自信，提高違法者的責任意識。當然，對于極少數的主觀故意行為，實施刑事制裁更是必要的。

二、加強政府部門間的協作，形成監管合力

無論如何強大的環境執法和環境監管部門都無法獨自應對所有的環境問題。在依環境要素分別設置管理機構的體制下，加強各要素管理機構之間的協作的重要性不言而喻。對于一個包括了足夠多環境要素管理職能的監管機構來說，加強內部部門間的協作也非常必要。部門間協作的重要性遠遠超出了體制安排本身，良好的協作機制可以有效解決體制安排可能存在的管理弊端。

加強環境執法機構與其他政府部門間的執法協作，有助于創新執法協作與溝通機制，形成監管合力，提升環境執法監督力度。由于現實中管理對象非常復雜，無論法律規定如何細致，加強部門間的協作與協調都十分必要。部門間的協調在執法過程中最常見的是與其他執法機構或與司法機構的合作，比如墨西哥、印度在調查違法過程中必要時會請求警察協助。在許多國家，環境行政執法機構或者環境行政管理機構往往與公訴機構合作將違法者送上法庭。

“伙伴關系”是一種最常見的協作機制。聯邦環保局通過與其他政府機構以及州、地方政府建立、發展“伙伴關系”來處理跨部門管理和跨介質的環境違法案件。通常聯邦環保局會與這些機構簽訂諒解備忘錄，達成協調管理和執法的共同協議，協調與這些組織之間的守法援助事項，共同跟蹤各類援助活動，測量援助效果。

設立常設性的組織機構是加強協作的另外一種有效方式。根據1994年簽署的第12898號行政令成立的“聯邦機構間環境正義工作組”（IWG）就是一個重要的機構間環保協作機制。它由12個政府機構組成，由美國聯邦環保局局長任主席，其主要目標是加強各機構間的協作，共同努力促進環境保護和維護人類健康，特別是要保障少數人群和低收入人群享受到不受歧視的環境、健康權利。

以上幾種協作方式成功實施的關鍵因素是各方超脫于部門利益之外、以公共利益最大化為目標的自愿協作意識。如果以狹隘的部門利益和部門領導個人利益為先，各部門之間永遠不會達成一個有效的協作機制，哪怕這種協作機制是法律或法規規定的以制度形式固定的協作方式。

三、與司法部門合作，強化對違法行為的法律責任追究

美國聯邦環保局與司法部環境與自然資源處有著密切的合作關系。該處擁有600多人，負責美國聯邦環保局提交的環境違法案件的民事和刑事起訴工作。該處負責起訴的范圍要比美國聯邦環保局職能范圍大得多，除污染控制外，還包括自然資源、野生動植物保護案件，而且還可依據憲法、《國家環境政策法》的規定對政府破壞環境的決策提起訴訟。2006財政年度，執法與守法保障司通過與司法部合作，司法民事處罰結案數是173件，向司法部提交民事處罰案件286件，民事罰款共計9100萬美元；向司法部移交的刑事案件305件，起訴278人，法院判處刑期共計154年，判處罰金共計4300萬美元。2006年全年實施的經濟處罰額度達到了1.34億美元。

在英國，由于司法的特殊性，許多環境違法案件的處罰都是由法庭做出判決的，因此環境執法機構與司法機構之間保持著十分密切的關系。

印度和墨西哥都設有專門的機構負責向司法部門提起公訴。

啟動對違法行為的司法制裁程序依賴于一套健全的法律制度和通暢的調查、起訴、受理渠道，但是如果僅有這些制度和渠道而沒有工作人員的責任意識和主動意識，這一懲治制度依然會流于形式。許多國家對違法行為的司法起訴并不完全寄于行政或公訴部門，而是建立了公益訴訟機制，有公民通過訴訟行政機構的不作為來督促起訴部門，或者由公民直接向法院起訴違法行為來彌補行政不作為行為。所以，這一制度的有效實施并非獨立于其他制度，而是需要一系列相關的配套制度。

四、明確責任，強化對企業和責任人的雙重法律責任追究

1．明確企業環境責任，將環境成本、管理成本向排污者轉移

在環境管理過程中，合理劃分管理機構的權力界線、明確各自職責是十分必要的，但更為重要的一點是要明確污染者的治污和環境保護責任。污染者不僅要承擔相應的治理、賠償責任，還應具有接受監管管理的義務，包括提供和保留污染物排放相關信息、企業內部環境管理信息以及接受檢查。

英國環境署特別注重對污染源的監督，英國法律還規定了污染源在排放監測方面的職責，包括：承擔監測責任，分析是否達到要求的環境標準；對自己的環境管理體系進行評價并采取相應的行動；公布監測數據和信息，在適當的情況下要采取在線信息發布。環境署還開發了一套自我監測認證系統(MCERTS)，從而確保監測數據的準確性。

根據印度1986年《環境保護法》，每一個污染企業必須在每財年的年末提交一份環境報告。這份環境報告應包括：水和原料消耗情況，每單位系數水和空氣污染量，有害物排放量以及處理方法，固體廢物排放、再用、循環和處理，降低污染的方法。雖然不同地區之間程序和要求不盡相同，但在頒發許可證時就已經規定了企業進行自我監控的標準和頻率。企業提供環境審查年度報告還應有一個具有審計資格的中介機構提供一份認定報告。如果一個企業不能按時提供審查年度報告，則環境保護機構可以下發整改通知單，或者要求相關機構停水或停電。

在許多國家，強制報告和信息發報外，為了確保排污者能切實履行環境責任，強制押金制度被廣泛應用。如法國強制設施的所有者或經營者要寄存一筆相當于應實施工程的預估工程款的押金，隨著施工的進展逐漸從此押金中提款；必要時，采取與收繳有別于稅金和國有財產的國家債權的方式收繳此押金歸公。印度的有些地區將控制銀行貸款系統作為保證企業守法的有效措施。在這項措施下，當地環保部門要求違規企業在申請銀行貸款時要提供整改方案。通常來說，守法成本的10%會用作銀行擔保費。如果違規企業不能按時實現整改，將會沒收一部分或全部銀行擔保費。

2．嚴懲違法行為，賦予執法行政機構必要的強制執行權，對嚴重違法行為提請司法強制實施，加強對違法行為的刑事制裁

各國開始使用各類綜合手段懲治環境違法行為。向環境行政執法機構擴大授權，增加執法機構執法的規范性。法律規定了對違法行為的刑事處罰，環境執法機構承擔起刑事調查以及向公訴機關移交刑事公訴。在有些國家和地區，環境執法機構被授權可以直接向法院提起公訴。

美國的環境執法手段還可以按違法性質分為民事與刑事執法。聯邦環保局通過民事和刑事執法相結合，按威懾強度形成了梯形分布的環境違法處罰機制。如果違法性質惡劣（故意違法）、后果嚴重，聯邦環保局會向法院提起刑事訴訟，法院將對這些違法行為實施罰金或監禁處罰。在美國可以提起訴訟的刑事犯罪類型主要包括蓄意違法行為、偽造虛假文件、沒有許可證、擅自改動監測設備和重復性的違法行為。刑事執法中聯邦環保局承擔認定犯罪、逮捕罪犯、協助檢察官對引發危及人類健康和環境問題的重大環境違法行為的定罪等職能。這些處罰手段的綜合使用，對違法者形成了強有力的威懾。

對環境犯罪行為起訴是英國環境執法的一個重要組成部分。提起訴訟的目標主要是懲戒違法、避免再犯并對其他行為人起到警示作用。由于提起訴訟是一件很嚴肅的事情，在做出決定前要充分考慮到可能的后果。這時應充分考慮兩個因素： (1)證據是否充分。(2)公共利益因素。在英國，對環境違法的法人和自然人皆能提起公訴。如果刑事犯罪是個人所為，那么起訴對象是個人。英國刑法中設立了法人制度，公司可以作為犯罪主體而受到審判并被判處刑罰。在起訴公司的時候，會充分考慮公司中負責人的責任。如果由于公司中個人故意縱容犯罪、指使或者疏忽所致，那么公司中相應的個人將被起訴。在有些情況下，英國環境署還會根據公司法對公司負責人追究失職責任。

墨西哥法律授予環境保護機構強有力的執法手段，對環境違法行為規定了嚴厲的行政與刑事處罰。行政處罰手段包括罰款、關禁閉和行政拘留24小時。如果案件出現生態失穩或者嚴重公共健康反應的緊急風險，環境、自然資源與漁業部可以立即封存污染物或材料，以及對危及公眾健康及環境的污染設施實施暫時或永久性的部分或全部關閉的措施。如果環境、自然資源與漁業部認為違法行為已經觸犯了刑事責任，那么它可以將案件通報給聯邦公共部，來起訴刑事案件。聯邦生態法對幾種刑事犯罪制定了處罰條款，包括危害或可能危害公共健康、植物、動物或者生態系統。

根據印度法律，處罰措施（罰款或監禁）必須在《刑法》的規定下進行審理，但根據《水污染控制法》《空氣污染防治法》《國家環境保護法》，污染控制機構有權要求污染企業停產、責令其自我整治、組織抽樣、檢測儀器、糾正其行為以及設定整改時間表。執行權力包括在出現緊急情況時關閉水源和電力供應等。

3．科學設計經濟處罰額度，有效阻嚇違法行為

經濟處罰是環境執法中常用的處罰形式，如行政罰款、拖欠行政罰款的民事罰款、刑事處罰中的罰金等。“罰款在環境執法中起著重要作用，它能夠威懾違法者，確保受管制者受到公平、一致對待，而不會使違法者因違法行為取得競爭上的優勢。”在美國的十大行政執法原則中，很重要的一條就是要維護公平的市場競爭環境。經濟處罰能直接影響到企業的經濟利益，是創造公平競爭環境的一個重要手段。因此，科學設計經濟處罰成為有效執法的重要內容。

美國的法律對經濟處罰的規定比較嚴厲，許多違法行為的處罰都未設有絕對上限，并且可以“按日累積”，但在具體的執行過程中又不失靈活性，依據一定的方法和程序最終實施的經濟處罰額度可以調整。《清潔空氣法》規定，聯邦環保局可以對違法行為每天可處最高2.5萬美元的罰款。《清潔水法》規定，過失犯罪須受到每天2500～25000美元之間的罰款，或受1年以下監禁，或兩者并罰。故意違法行為的處罰要嚴厲，處以每天不低于5000美元不高于50000美元的罰款，或判3年徒刑，或兩者并罰；第二次及以后犯罪者，罰金與監禁刑期增加一倍。對于故意加害危及他人生命或使他人受到永久性身體傷害的，將受到25000美元以下的罰金，或15年以下徒刑，或兩者并罰。《資源保護與回收法》中的刑事處罰從每天罰款不超過5萬美元或不超過5年徒刑直至罰款總額不超過100萬美元或不超過15年徒刑。《有毒物質控制法》規定，聯邦環保局可以對一次違法行為實施27500美元的罰款，每日可以視為一個單獨的違法行為；對于刑事違法行為實施每日27500美元的罰款，另外可以處1年以下監禁，或兩者并罰。美國的法律還規定，罰款可以根據通貨膨脹進行調整。

盡管法律對經濟處罰有了明確的限制，但是無論是民事還是刑事處罰、行政還是司法處罰依然留下了很大的自由裁量空間。為此，美國環境法都規定了裁量指導，包括要依據嚴重性、為守法做出的努力、違法收入等做出調整，聯邦環保局也建規立制，制定了民事處罰規則，指導罰款裁量。1984年2月16日美國環保局頒布了《民事處罰政策》 (GM-21)和《處罰實施的具體法令措施框架》(GM-22)，對環境違法處罰機理進行了闡述，奠定了科學設定環境違法處罰的框架，并指出處罰的基點為違法收入所得。通過科學設置違法處罰的經濟額度，從根本上消除了違法的經濟動機，從而有效地嚇阻違法行為。

五、轉變執法理念，引導企業守法與懲處違法行為并重

1．由單純的執法向執法與守法服務相結合轉變，向企業提供守法援助，幫助企業理解和認識環境法律法規要求，降低企業環境守法的成本

美國聯邦環保局通過提供守法援助服務為有效執法鋪平了道路，減輕了執法壓力。守法援助主要通過向受管制部門、一般公眾提供生產、管理、生活過程中需要遵守的環境法律、環境管理信息以及提供一些更高效、更低成本地達到環保要求的幫助等服務以促進公眾遵守環境法律法規和相關政策。每年聯邦環保局的執法與守法保障辦公室都會制定一個守法計劃指導守法援助行動。一般來說，守法援助是聯邦環保局提供的一項免費服務，但有些事項也會收取一定的費用。

英國環境署也針對具體的行業或者區域制定相應的部門計劃或者指導，該計劃界定不同部門或區域的環境風險，明確要取得的最終目標。通過部門計劃或部門指導，環境署優化環境管理績效。

為了幫助企業守法，印度污染控制署采取了一系列的行動，包括：組織培訓和提供技術支持；撰寫企業報告，說明問題、遵守情況和控制措施；向17個高污染行業發放環境保護協作章程，以此尋求它們的自愿遵守；提升環境保護意識。一些較大的地方污染控制機構為一些企業提供技術支持，特別是鑒定違規操作的原因、制定整改措施和計劃。環境與森林部發起了一項旨在幫助企業采取更清潔的生產技術的“更為清潔的生產國家行動計劃”。中央污染控制署為一些社區提供技術支持，發放分行業的技術材料，包括《工業說明細則》《資源回收細則》《控制污染信息手冊》和《更清潔能源策略》。這些材料提供了分行業的詳細說明，以及控制污染的最好時機及最佳辦法。中央污染控制署的技術資料主要針對大型企業，并不針對中小企業。

2．積極創新管理手段，利用經濟手段激勵引導守法

守法激勵政策是一種提高排污者守法自覺性和積極性的利益誘導機制。該政策對能夠事先積極預防污染，能夠在環境事故發生后自覺揭發、及時糾正違法行為從而降低環境破壞程度的行為者給予不處罰或減輕處罰的激勵。守法激勵政策具體操作上一般包括四個階段：告知受管制者出現的違法行為，提出相關的要求―告知自查期限―企業自查、披露相關信息、采取糾正措施后被告知免于處罰或減輕處罰―對不執行自查者進行處罰，并告知以后將面臨更嚴厲的處罰措施。為了細化相應的激勵規則，美國聯邦環保局還出臺了一些行業的具體守法激勵方案，如通訊行業、鋼鐵行業、有機化學工業、豬肉產品加工業等都有具體的執行方案。

美國聯邦環保局的守法激勵政策主要體現在始于1995年的“環境審計政策”中，即所謂的“發現、披露、糾正和防止環境違法激勵政策”。環境審計政策具體執行方式由環保當局和受管制者共同協商決定，對于滿足條件者美國聯邦環保局將采取以下幾種從寬處置方式：免除“基于權重的處罰”，減少基于權重計算的處罰額的25%，不提起刑事訴訟，不強制要求提交例行的審計報告。環境審計政策注重引導企業加強自身環境管理，鼓勵建立“環境管理體系”（EMS），例如，它規定適用免除“基于權重的處罰”的前提是受管制者已經建立起EMS。另外，為企業的守法提供了更為明確的守法收益預期，美國聯邦環保局還制定了一個稱之為CAP的特別項目，規定了一個處罰上額，對于符合該項目規定條件的自覺糾正行為的處罰不會超出這個上限。

利用市場機制促進企業守法是美國聯邦環保局守法激勵的重要內容之一。美國證券交易委員會（SEC）規定上市公司要披露相關的環境信息，這有利于美國聯邦環保局和公眾對企業進行監督。要求上市公司披露自己的環境信用既增強了企業的環境意識，也使資本市場中的環境效益因素大大提升。“消費者―市場―企業”這樣一條信用鏈意味著守法與否關系到經濟效益，消費者獲取越多的企業信息就會給企業越多的守法壓力。因此，美國聯邦環保局不僅通過證券交易委員會要求上市公司自己披露信息讓公眾了解企業的環保狀況，而且自己專門建立一個網上守法歷史數據庫（ECHO），公眾可以通過互聯網很容易地獲取企業的守法信息，以便于消費者和投資者監督企業環保狀況。

3．引導企業自律，加強企業自身環境管理，在企業履行環境法律責任之外，強化企業的環境社會責任意識，提升企業環境守法水平

自愿環境管理分為三種類型：環境管理制度、信息公開制度和私下協議。

環境管理制度(EMS)與環境標準和環境法律不同，是由企業自愿進行的內部環境管理，包括內部環境規劃、環境政策以及執行。環境管理制度可以為企業帶來利益也會為社會帶來效益。環境管理制度給企業帶來的內部利益表現在可以節省企業成本，促進企業自身的創新，更為重要的是，其內部的制度有可能被采納為整個社會的管理規則與標準。一般認為，世界上第一部正式頒布實施的企業環境管理和報告方面的規定，是英國的“環境管理制度（BS7750）”。它是英國標準協會（BSI）制訂，于1992年正式頒布執行的一項標準。BS7750對企業環境管理系統的開發、實施及維護都提出了明確要求。但該標準未包括企業編制和披露環境信息方面的專業標準。

企業環境信息公開制度要求企業公布內部環境管理信息以及環境績效信息或者產品的環境信息，以便于社會的了解和消費者的選擇。英國政府環境部和工業與貿易部共同成立的“企業與環境顧問委員會”在1997年2月頒布了 《環境報告與財務部門：走向良好實務》這一文件，對企業的環境報告標準做出了指導性的規范。它雖然不被強制要求遵循,但作為政府部門的一份文件，還是能發揮其規范化的作用。該指導性文件對環境信息與企業經營財務風險之間的關系做了論述，并建議企業公布與財務相關的環境信息（如環境保護投資、交納的排污費、違法處罰數額等）和與財務無關的環境信息（如與環境相關的能夠促進對財務和業務理解的信息、企業環境方面的政策、企業在改進環境業績方面的努力以及未來和正在執行的環境政策實施的程度等）。有關環境管理體系的第一份國際性標準是由歐共體制訂的。1993年3月，歐共體國家環境部長會議達成共識，通過并發布了“環境管理與審計計劃”（EMAS），于當年7月生效，該計劃鼓勵成員國企業設立環境目標和政策，并確定由外部獨立審計師機構驗證其執行結果，為合格的企業頒發“綠色證書”。

私下協議包括兩種形式，一種是談判達成共同協議；另一種是公共自愿項目。這項措施在荷蘭和美國比較常見，近年來英國也在開始使用該類管理措施。

2003年，印度環境與森林部和中央污染控制署同企業商討后，發布了自愿性的企業環境保護責任章程。這個章程致力于減小污染和采用清潔技術。該章程認為17個高污染行業并不完全滿足所有的規定，因而重新設立了分行業的守法期限。該章程規定，違規企業在向銀行申請貸款時需提供他們的行動計劃。

六、引導社會力量參與執法，降低行政執法成本

通過實施環境政務公開和環境信息公開，為公眾參與執法和環境政策制定提供保障。賦予公民公益訴訟權，通過公民訴訟調動公眾保護自身合法權益的積極性，同時也降低了行政執法成本。

公眾參與是美國環境管理的一個重要制度。公眾（包括環保非政府組織）在環境立法中起到了很重要的作用，同樣在環境執法中也不可或缺，這一地位受到了環境法的確認，美國幾乎所有的環境法中都有關于公眾參與的規定。此外，依據《信息自由法》的規定公眾有權獲取環境信息。根據《信息自由法》的規定，政府文件的公開是原則，不公開是例外，當行政機關拒絕公民取得政府文件的申請時，必須說明理由并負責舉證。公眾可以而且有權獲得環境影響評價、許可證申請與發放、污染物排放以及緊急狀態下與個人安危密切相關的一切信息。

公民訴訟是公民參與環境保護事務的一條法律途徑。美國環境法歷史上最早的公民訴訟條款出現在1970年的《清潔空氣法》中，該法賦予公民借助聯邦法院督促執法的權力。而后幾部聯邦重要法律，包括《清潔水法》《有毒物質控制法》《噪聲控制法》以及《安全飲用水法》等都規定了公民訴訟條款。公民訴訟的目的是保護公眾的環境利益。在訴訟資格上，幾乎所有人都可以以公共利益為目的提起訴訟，部分判決甚至認可企業和州政府提起公民訴訟。根據起訴理由不同，被告分為兩類：一類是對私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源的起訴，類似于民事訴訟；另一類是針對環保局長的訴訟，以行政不作為或違反法律規定為由的訴訟，類似于行政訴訟。通過公民訴訟，公民個人或者其團體得以扮演“私人檢察官”“私方司法部長”的角色，對環境違法者提起公訴，成為環境資源法律的特殊執法主體，從而在排除環境侵害、促進環境公益的同時，更好地維護公民的生命、健康、財產及良好生活環境等合法權益。

英國法律包括歐盟法律保證公眾或非政府組織獲取環境信息、環境決策、提起公益訴訟方面的權力。1992年頒布的《環境信息條例》明確規定，除了某些例外，任何尋求環境信息的個人都有從任何公共機構獲得環境信息的權利。所有擁有環境信息的公共機構都有這一義務：只要有請求，這些機構必須盡可能地在2個月內對任何不必提供興趣或利益的個人提供環境信息，任何拒絕都必須以書面的形式予以回答，并對拒絕的原因進行說明。1999年英國又頒布了《信息自由法》。該法案使公眾獲取環境信息的渠道更加廣泛，環保社團和當地社區可以利用這些信息來對不同級別的政府決定提出反對意見。

英國也確立了環境訴訟參與權。1981年英國《最高法院法》規定，只有申請人表現出“與申請的案子有關的足夠的利益或興趣”，才能具備必需的代表性。而在1982年的《國內稅收特派員》專案中，英國議會上院對上述法令進行了解釋。該解釋指出，有充足理由的申請人可以被認為具有代表性的地位，法院也將足夠的利益或興趣賦予那些擁有最接近和持續關心環境事務的集團或社團和具有申訴權利（地位）的個人。歐盟法律對公眾或非政府組織公益訴訟做了規定，要求成員國應該保證合格的公眾或非政府組織對違法行為啟動司法程序，如果起訴屬于起訴者的實體權限或地理相關活動范圍，那么不用表明其擁有足夠的利益或者其權利受到了損害。歐盟規定設立了四個認定資格標準：非贏利、以環境保護為目標；具有能達成目標的組織機構；合法成立，且具有環境保護方面的經驗；具有每年度會計認證。

印度2005年通過的《信息權法》，進一步提高了在決策制定過程中的公眾參與度，進一步促進了政府工作的透明度，進一步明晰了政府的責任。根據該法，政府的環境管理及相關信息需要公開。根據印度環境法律，公民可以提起公益訴訟。公民在提起訴訟前60天，必須向中央政府告知其意圖，以便讓政府能采取補救行動。根據公共利益訴訟程序，印度最高法院以及高等法院放寬了公民訴訟資格要求，公民不需通過律師只需提供一個簡單的文書，就可以向“綠色法官”（green judges）提起訴訟（特別指定的法官）。