生態(tài)環(huán)境監(jiān)察新轉(zhuǎn)向
2018-08-09 03:34:32騰延娟
中國環(huán)境監(jiān)察 2018年7期
文|騰延娟
2018年在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上習(xí)近平總書記根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的客觀規(guī)律，提出我國生態(tài)文明建設(shè)正處于“關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期”，并提出“地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責(zé)任人”“對那些損害生態(tài)環(huán)境的領(lǐng)導(dǎo)干部，要真追責(zé)、敢追責(zé)、嚴追責(zé)，做到終身追責(zé)”，2018年3月通過并公布實施的《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條明確其立法目的“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。可以說，監(jiān)察法的出臺為監(jiān)察機關(guān)直接接管黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)責(zé)任提供了法律依據(jù)，使其由原來的較低位階的辦法上升為高位階的法律。通過監(jiān)察法來追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)損害責(zé)任不僅為責(zé)任的追究提供了強有力的法律支撐，更強化了其法律實施效果。
我國的環(huán)境監(jiān)察體系基本形成了由國家環(huán)境監(jiān)察局到區(qū)域環(huán)保督察中心、環(huán)境監(jiān)察總隊、環(huán)境監(jiān)察支隊、環(huán)境監(jiān)察大隊的五級體系。傳統(tǒng)的環(huán)保監(jiān)察，即使是跨區(qū)域監(jiān)察，對象也只是企業(yè)，雖然能夠查到污染問題，但把大量的精力花在點源監(jiān)管，解決的是局部問題，而且經(jīng)常是“監(jiān)察一走污染又來”。2016年開始的中央環(huán)保督察，從環(huán)保部門牽頭到中央主導(dǎo)，從以查企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主”，被看作是我國環(huán)境監(jiān)管模式的重大變革。而監(jiān)察法的通過明確了從“行政監(jiān)察”到“國家監(jiān)察”的升級，必將帶來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)察模式的新轉(zhuǎn)向。
國策機制下“一元治理”的環(huán)境監(jiān)察：“督企”
在我國經(jīng)濟建設(shè)的初期，環(huán)境問題主要以職業(yè)病和公共安全的形式表現(xiàn)出來，尤其是當時社會的物質(zhì)生活水平使得人們對良好健康生活環(huán)境的需求并不明顯，普通民眾對環(huán)境問題沒有深刻的認知，也沒有環(huán)境治理的需求與愿望。因此，在當時的歷史條件下，環(huán)境治理只能依靠政府，政府是環(huán)境治理的唯一主體，也是唯一的選項，將環(huán)境保護作為基本國策是一種明智的選擇。基于國策機制下的環(huán)境治理模式只能是以政府為治理主體的“一元治理”模式。國策機制下的“一元治理”模式在形式上表現(xiàn)為行政主導(dǎo)下的“命令—控制”模式，按照經(jīng)濟學(xué)理性經(jīng)濟人假設(shè)，遵循經(jīng)濟規(guī)律的經(jīng)濟主體似乎天然地不具備環(huán)境保護的先驗的德性。因此只能依靠權(quán)威部門的強制手段來保證環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。這種邏輯在環(huán)境保護初期是合理的也是合適的。
“命令—控制”型的一元治理模式在我國生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，構(gòu)筑了較為完整中國行政法色彩的環(huán)境保護法律體系，有效地保障了生態(tài)環(huán)境保護的法治化。在此模式下的環(huán)境監(jiān)察職能主要表現(xiàn)為對企業(yè)環(huán)境違法行為的監(jiān)察。但是由于對經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間關(guān)系的認知水平所限，地方政府往往認為經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護是一種對立關(guān)系，導(dǎo)致地方保護主義嚴重。地方環(huán)保行政主管部門在執(zhí)法過程中，也常常受制于地方行政領(lǐng)導(dǎo)的干涉，監(jiān)察執(zhí)法不僅難度大，效果也不明顯。監(jiān)督機制不健全主要表現(xiàn)為：其一，上級環(huán)保部門對于下級環(huán)保部門監(jiān)督的關(guān)系還未理順；其二，對于地方政府和其他負有環(huán)境保護職責(zé)的監(jiān)督無法保障。
“多元共治”轉(zhuǎn)型下的環(huán)境監(jiān)察：“督政”
我國經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型導(dǎo)致環(huán)境治理主體的多元化的生成。環(huán)境治理主體的多元化使生態(tài)環(huán)境治理由一元線性治理變成一種立體的、網(wǎng)絡(luò)狀的治理模式，有效地克服“政府失靈”“市場失靈”以及“社會利益集團的權(quán)力尋租”，“一元治理”到“多元治理”不僅僅是簡單地增加了治理主體的數(shù)目，而是培育了目前中國尚薄弱的市場機制和社會力量。《“十三五”規(guī)劃綱要》（2016—2020）中就明確“創(chuàng)新環(huán)境治理理念和方式，實行最嚴格的環(huán)境保護制度，強化排污者主體責(zé)任，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。多元治理模式下政府生態(tài)環(huán)境擔(dān)當是生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵。由于環(huán)境保護涉及的是社會公共利益的保護，政府還必須在環(huán)境治理中發(fā)揮舉足輕重的關(guān)鍵性作用，在環(huán)境治理中政府要起主導(dǎo)作用，沒有政府的主導(dǎo)，沒有政府的頂層設(shè)計和政策的支持是不可能的。尤其是在中國中央集權(quán)統(tǒng)治的歷史傳統(tǒng)下，政府治理的力量仍將是環(huán)境治理的主力。
2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過《環(huán)境保護督察方案（試行）》，環(huán)保督察強調(diào)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，意味著地方黨委與政府一道接受監(jiān)督，督察結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護責(zé)任落實不力的地方作為先期督察對象，重點督察貫徹黨中央決策部署、解決突出環(huán)境問題、落實環(huán)境保護主體責(zé)任的情況。從2016年1月中央環(huán)保督察在河北省開展試點以來，2016—2017年的兩年間，中央環(huán)保督察已完成對全國31個省份的全覆蓋，問責(zé)人數(shù)超過1.7萬。中央環(huán)保督察緊盯黨委、政府，把了解地方黨委、政府落實環(huán)境保護主體責(zé)任以及“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”作為重點。這也表明環(huán)境監(jiān)察已經(jīng)完成了從查企業(yè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤安槎讲⑴e，以督政為主” 的環(huán)境監(jiān)管模式重大變革。
監(jiān)察法下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察：“督人”
監(jiān)察法的通過和實施意味著監(jiān)察的全覆蓋，無死角，生態(tài)環(huán)境與資源保護領(lǐng)域無疑也是國家監(jiān)察的范圍，而且由于黨和政府對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視，生態(tài)領(lǐng)域的監(jiān)察也將會成為監(jiān)察的重點區(qū)域。
國家監(jiān)察實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離，并成為與之并列的國家權(quán)力，是來自政府外部的監(jiān)督權(quán)對政府權(quán)力的控制，是國家監(jiān)察權(quán)對國家行政權(quán)的制衡。這種外部監(jiān)督由于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體分屬于不同系統(tǒng)，切斷了監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)的隸屬關(guān)系和利益勾連，有利于避免地方和部門保護主義對監(jiān)督權(quán)的干預(yù)和干擾。國家監(jiān)察不僅地位高于行政監(jiān)察，而且監(jiān)察范圍、權(quán)限也遠遠廣于和高于行政監(jiān)察。
監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)是“監(jiān)督、調(diào)查、處置”。“改革后的監(jiān)察委員會將不再隸屬于一級人民政府，而屬于經(jīng)由人大產(chǎn)生的與行政機關(guān)和司法機關(guān)相平行的國家機關(guān)。即監(jiān)察體制改革完成后，我國的政權(quán)結(jié)構(gòu)將由原來的“一府兩院”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸保伞耙晃睂Α耙桓畠稍骸敝械墓毴藛T實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督，從而實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的契合、統(tǒng)一。”從機構(gòu)性質(zhì)上看，監(jiān)察委員會既非行政機關(guān)，也非司法機關(guān)，準確的法律定位應(yīng)是監(jiān)督機關(guān)。是國家和政府、自我查弊和糾錯機制。內(nèi)部監(jiān)督制約機制具有鮮明的層級制特征，層級制組織機構(gòu)上下統(tǒng)屬，上級統(tǒng)領(lǐng)下級，下級對上級負責(zé)。
《中華人民共和國監(jiān)察法》第三條“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴”。生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的生態(tài)腐敗現(xiàn)象也會隨著監(jiān)察制度的深化和反腐力度的加大而成為監(jiān)察的對象。2018年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟访鞔_提出要“堅持優(yōu)者上、庸者下、劣者汰，對巡視等工作中發(fā)現(xiàn)的貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決策部署不堅決不全面不到位等問題，組織部門要及時跟進，對不擔(dān)當不作為的干部，根據(jù)具體情節(jié)該免職的免職、該調(diào)整的調(diào)整、該降職的降職，使能上能下成為常態(tài)。”
生態(tài)環(huán)境監(jiān)察新局面
（一）行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察與國家監(jiān)察的并存
行政監(jiān)察是政府內(nèi)部監(jiān)督，國家監(jiān)察則是政府外部監(jiān)督，實現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)的分離，是獨立于行政權(quán)的國家監(jiān)察權(quán)對政府行政權(quán)的監(jiān)督。但是“行政監(jiān)察固然有地位不高、獨立性不強、監(jiān)察范圍窄等先天性缺陷，但不能徹底否定其制度價值。行政監(jiān)察因其專業(yè)性、綜合性和實體性等特征，在行政監(jiān)督體系中居于特定的重要地位，不為其他監(jiān)督形式所替代”。尤其對于生態(tài)環(huán)境的監(jiān)察其專業(yè)性更為明顯，機制體制較為完善，在實踐中取得了很好的成績，尤其是掛牌督辦、區(qū)域限批，環(huán)境督導(dǎo)回頭看等制度的創(chuàng)新為生態(tài)環(huán)境的監(jiān)察提供了制度創(chuàng)新，因此，有必要構(gòu)建相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的作用，促進國家監(jiān)察在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全面深化。
（二）生態(tài)責(zé)任勇于擔(dān)當?shù)姆ㄖ伪Ｕ?/h3>
《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（2015年）第十一條規(guī)定“各級政府負有生態(tài)環(huán)境和資源保護監(jiān)管職責(zé)的工作部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的，必須按照職責(zé)依法對生態(tài)環(huán)境和資源損害問題進行調(diào)查，在根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時，對相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負責(zé)任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)或者組織（人事）部門。”監(jiān)察法在第十一條明確了監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)，其中就包括“對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進行問責(zé)”。這就意味著，對那些懶政怠政不作為，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策的公職人員的問責(zé)，將從法律上和制度上得到保障。
在學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神研討班上，習(xí)近平總書記就領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)問題再次特別強調(diào)：“必須做到責(zé)任過硬，樹立正確政績觀，發(fā)揚求真務(wù)實、真抓實干的作風(fēng)，以釘釘子精神擔(dān)當盡責(zé)，真正做到對歷史和人民負責(zé)。”《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟分刑岢觥皩Ω刹康氖д`錯誤進行綜合分析，對該容的大膽容錯，不該容的堅決不容。”
生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的、長期的、影響深遠的系統(tǒng)工程，在環(huán)境治理過程中企業(yè)、政府和社會都發(fā)揮著各自不可替代的作用，我國環(huán)境治理模式經(jīng)歷了“一元治理”到“多元共治”的轉(zhuǎn)型，不管在何種治理模式下黨和政府始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，對黨和政府領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任的監(jiān)察不僅能有利地促進中國生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，同時也是中國生態(tài)環(huán)境監(jiān)察制度的創(chuàng)新，更是中國智慧和制度的貢獻。
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