對新時期新形勢下規劃技術管理工作的探討
——以寧德市規劃局總工程師辦公室為例

謝思超

(寧德市城鄉規劃局 福建寧德 352100)

1 機構改革對規劃行政主管部門工作的影響和新要求

2018年3月13日，重大機構改革，住建部的城鄉規劃管理職責統一劃歸自然資源部。自然資源部雖有了極大的管事權，但同時也承擔了更多的責任和風險。這給城鄉規劃管理工作提出了新要求，需要對該領域展開全新的探索。規劃技術管理工作面臨巨大的機遇和挑戰，在管理方面更側重于服務，在理念方面轉變為以生態為本。

1.1 影響

1.1.1建立空間規劃體系和實現“多規合一”成為可能

“多規合一”的核心是從發展戰略高度協調各項規劃，最終為人的全面發展營造良好的環境。然而長期以來，各種規劃各自為政，審批管理自成體系，出發點和落腳點都是基于自身的職責定位，導致目標和原則缺乏一致性和協調性，最后形成了“多規沖突”的現象。要解決這一問題，亟待確立具有“統領性”的規劃理念，并將其切實體現在各種具體的規劃實踐中。

基此，國務院機構改革組建自然資源部，一方面是著力解決自然資源所有者不到位的問題，統籌山、水、林、田、湖、草系統治理；另一方面是將原本分散在不同部門的規劃權進行了“統一”，使空間規劃體系的建立和“多規合一”成為可能。表面上體現的是要解決“怎么合”的問題，而實質上是解決各種規劃目標和原則與社會發展總目標和原則協調一致的問題。

1.1.2城鄉規劃的決策納入資源環境承載力

新時代中央所提倡的“五位一體”“兩山”理論與吳良鏞的人居環境科學的人與自然和諧的方向相一致，所以本次中央機構改革后，城鄉規劃管理職能從住房和城鄉建設部調整到新組建的自然資源部，使城鄉規劃的決策納入資源環境承載力這一約束因素也是一種必然，也為促進城鄉規劃從“擴張型規劃”向“資源生態環境約束型規劃”轉型提供了契機。某種程度上也標志著中國經濟發展由土地財政為主導轉向生態文明為主導的新發展模式。今后的城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，都應服從于耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等保護邊界。而作為城鄉建設龍頭的規劃，其編制與實施都應符合資源環境承載力評價結論和要求。

1.1.3規劃部門職能從“規劃引領”走向“規劃統籌”

由于規劃工作的復雜性和綜合性，作為“龍頭”的規劃部門，更需要整合協調多方要素，注重部門合作和層級銜接，用規劃意識引領社會發展，以實現經濟、社會和環境協調發展。

此次機構改革方案也指出了規劃部門職能今后的轉變方向應是從“規劃引領”走向“規劃統籌”，不僅僅是“多規合一”的問題，而且是規劃與執行合一的問題，還是制度層面的黨政合一的問題、發展層面的城鄉一體化問題。

1.2 新要求

1.2.1調整機構職能，建立服務型管理體制

按照“大社會、小政府”的改革思路以及社會公共管理理論的指導和工作實踐的要求，規劃行政管理部門的職能轉變，在理念上應表現為從行政管理轉到政府部門的善治；在趨勢上表現為從管束行政轉到服務行政；在轉變的途徑上表現為從命令行政轉到行政法治。在職能轉變的過程中，城鄉規劃行政管理部門要解放思想，轉變工作思路，劃定工作邊界紅線，理清職責范圍，發揮好行政管理的職能，在職責范圍內開展工作，不缺位、不錯位、不越位，做到“該自己管的必須管好，不該自己管的堅決不管”，將更多的精力用于提供完善、高效的公共服務產品，以滿足社會的切實需要，構建服務型行政管理部門[1]。

1.2.2改革事業單位，理順行政、事業、企業關系

黨政群所屬事業單位是提供公共服務的重要力量。因此，加快推進事業單位改革，全面加強事業單位黨的建設，完善事業單位黨的領導體制和工作機制也是此次中央機構改革的新要求。理順行政、事業、企業之間的關系，實現政企分開、政事分開、事企分開也就成為規范規劃行業、充分發揮各自職責的必然趨勢。

1.2.3規劃從業者要建立新的思維認知，構建多元知識體系

規劃行業一方面向公共政策工具回歸，另一方面規劃行業間融合趨勢愈加明顯，單純的畫圖表現已然脫離規劃自身根本屬性，也無法適應未來復雜多樣的需求。因此，規劃從業者要重塑自身職業定位，不能繼續將自身僅定位于掌握畫圖技巧的“畫圖匠”和文字“搬運工”，除了掌握自身專業技能之外，還需要以新視角去管理因行業融合而引出的各種新類型規劃，加強政策研究、產業、國土、生態、金融、運營、社會治理等多元知識體系的構建，形成復合型的專業技能架構，在此基礎上，結合自身興趣和特長，找準其中一兩個方向重點突破，使自身成為“一專多能”型人才。

2 寧德市規劃局總工辦的角色定位與現實體制下的角色實踐間的差距

近些年，由于城市發展的需要，各地市的規劃系統相繼成立總工辦，承擔各市城鄉規劃編制的技術指導，為編制國土規劃、區域規劃和土地利用規劃提供技術咨詢，協調解決城鄉規劃中出現的技術問題等。2011年，寧德市規劃局也成立了總工辦，并明確其主要職責是：

(1)參與組織城市規劃的編制和調整，綜合協調城市各專項規劃的編制，指導全市城鎮規劃的編制工作，參與組織審查重要規劃方案和城市重要建筑的設計方案。

(2)參與大中型建設項目的可行性研究和選址工作。

(3)參與研究城市發展戰略規劃、國土規劃和土地利用規劃。

(4)協調本局各環節規劃技術工作。綜合來看，寧德市規劃局總工辦理想的角色是協助規劃局總工程師各項工作的職能部門，是橫向溝通、協調局里各科室業務工作的重要部門，是為上級領導決策提供技術方面專業意見的業務部門。

然而，在現實體制下，在總工辦的角色實踐中，其工作內容常常被囿于事務性工作，其履行的角色常成為承擔規劃局某塊技術工作的科室、組織城市規劃委員會會議的辦公室、反饋寧德市重大項目規劃方面進展情況等的部門，人們對它的角色認知更多是定位其是一個獨立承擔項目選址環節的科室，其職能作用還無法達到綜合協調溝通其他各業務科室工作，為總工出謀劃策的位置。

3 新形勢下自然資源系統總工程師辦公室技術管理工作的建議

基于新形勢下中央機構改革對規劃行政主管部門和規劃從業者的新要求，以及規劃局總工辦的理想角色定位和現實事務存在的差距，筆者在假設未來寧德市自然資源系統依然保留總工辦的情況下，提出從4個方面來轉變總工辦工作方式和管理模式，如圖1所示。

圖1 機構改革前后的總工辦工作內容

3.1 優化職能結構，實現“政事分開”

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確：“主要為機關提供支持保障的事業單位，優化職能和人員結構，同機關統籌管理。“可見，要保留極少的原事業單位職能和人員，即是在機關內部保留若干個參公管理的、“事業性質”、非獨立法人的部門或中心，傳統意義上政府機關直屬的具有獨立法人資格的“五臟俱全”的事業單位將不存在。

規劃局總工辦作為曾經主要為規劃局提供技術支持和保障的事業單位，在新形勢下，應劃分為“政府服務類”事業單位，按政事分開的新思路，將一些政策執行、技術性與服務型強的職能轉變到總工辦，對目前總工辦承擔的一些行政管理職能予以立法規范，集中精力負責公共服務的政策執行。

3.2 界定權限范圍，轉變職能履行方式

規劃行政主管部門如果毫無設限地深入城鄉規劃系統中的各個領域和環節，很容易把自己卷入了社會利益博弈的旋渦中，失去了自己獨立的角色定位，就有可能成為城鄉規劃的科學制定和順利實施的障礙，自身的職能和作用也會被淡化稀釋。同樣的，總工程師辦公室權限范圍的界定也應當是有一定要求，管住一些為數不多的但卻十分重要的事情，扮演一個“有限責任的政府服務類事業單位”的角色。

以往，總工辦的技術管理工作內容涉及大量城鄉規劃的專業技術以及相關的技術標準立法和公共政策制定等方面的問題，這些問題往往容易使總工辦過多地陷入技術研究的沼澤，從而導致總工辦的技術管理職能有所偏頗。這就要求總工辦職能運行方式和途徑的轉變，將規劃管理工作與規劃技術工作適度分離，注重服務效能的提升，變“統管一切”為管住重點，即更多地關注未來城市空間規劃，特別是重要生態空間。變“縱向管理”為主為“橫向協調”為主，對事關城市發展的重大問題要協調協同，深入研究，發揮好總工辦的作用，做到規劃、建設、水利、林業等方面工作的環環相扣、剛性傳導、彼此協同。

3.3 轉變管理理念，突出“以人為本、為民服務”

徹底改變粗放型管理方式，注重保護城市生態環境，圍繞創造優良人居環境作為工作的中心目標，大力灌輸“執政為民，服務發展”的工作理念，強化總工辦規劃工作者的服務意識，開辟重點項目的綠色通道，專人負責，及時研究、及時審批。同時，采取措施簡化程序、提高辦事效率和服務質量，把工作的重心落實到為社會提供便捷、優質的公共服務產品上來，并自覺接受社會的評議和監督，不斷完善城市管理和服務[1]。

3.4 建立規劃專家咨詢委員會，提高規劃公示透明度

規劃的制訂、實施過程民主化是市場經濟發展的必然要求。解決城市規劃中遇到的各種問題又是涉及多學科的難題，因此很有必要建立一種政府組織、專家領銜、部門協作、公眾參與的方式。

寧德市城市規劃委員會的主要作用是研究城鄉規劃建設的重大方針政策、審批城市規劃、監督指導城市總體規劃的實施等，但在實際過程中依然收到當地法律法規的影響而制約其可操作性[2]。國內外大城市早已興起成立規劃專家咨詢委員會，邀請省內和周邊規劃知名專家分析城市發展的重點、難點和熱點問題，建立與城市規劃相關聯的多專業、多學科的綜合型人才庫，吸納規劃、建筑、水利、生態、環保、社會、人文、藝術等方面的人才參加相關規劃評審，通過廣泛吸收專家學者及社會各界人士對城市規劃建設的新理念、新思想，從而不斷提高城市規劃管理技術水平。

筆者認為，在自然資源部成立的新形式下，未來的寧德市自然資源系統總工辦也很有必要建立專家咨詢委員會，成員由規劃、建筑、林業、水利、工程、交通、景觀、社會、經濟、法律等方面的專家組成，對涉及有關學術、技術問題，采取專家研究、咨詢決策等方式，本著科學合理、集思廣益的原則，從各個不同領域、不同角度探討發展思路，這樣可以為寧德市自然資源系統審批重要規劃做出重大規劃決策提供依據，創新規劃理念，有效決策各項規劃，使決策更加科學、民主。

其次，要改變過去群眾對規劃部門的“閉門規劃”“神秘規劃”等刻板印象，利用現代網絡技術便捷方便的特點，建立城市規劃專家論壇，吸引廣大群眾為家鄉建設出謀劃策，加大各種類型規劃的宣傳力度，通過展覽公示、媒體公示、網絡公示等渠道公布規劃信息，讓廣大群眾了解城市規劃，使管理部門與公眾之間建立相互理解、相互信任的關系，以有助于取得人民群眾的理解和社會對規劃管理的支持和協作。

4 結語

《中央城鎮化工作會議公報》提過：“城市建設水平是城市生命力所在。城鎮建設，要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融進大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁；要融入現代元素，更要保護和弘揚優秀傳統文化，延續城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念。”所以說，城市化進程影響著城市整體規劃，這也對寧德市自然資源系統的技術管理工作提出了更高的要求。只有不斷建立健全城市規劃法規、細化執行標準和細則、提高規劃從業人員業務能力和服務意識，才能有效保證城市規劃管理在城市發展中的基礎作用。在中央機構改革的大背景下，只有解決好當前規劃行政管理部門的職能轉變和角色定位問題，順應發展趨勢，不斷創新規劃技術管理工作方式，建立統籌型、服務型、民主型的全新角色，“有所為、有所不為”，才能發揮好未來的寧德市自然資源系統的職能作用，引領城市規劃建設科學、可持續發展。