山區小城市開發邊界劃定探索
——以福建省邵武實踐為例

楊 勇

(福建省城鄉規劃設計研究院 福建福州 350007)

0 引言

從2013年12月中央城鎮化工作會議到2017年10月黨的十九大報告中明確提出要“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”，城市開發邊界劃定伴隨著“多規合一”的持續推進，已在全國各試點城市實踐。在業界，城市開發邊界也被寄予厚望，被認為是遏制城鎮無序蔓延，促進城鎮轉型發展的重要舉措。

但對于地處山區丘陵地帶、快速城鎮化和工業化時期，以工業化為主要驅動力的小城市借鑒意義不大。基此，本文擬以福建省山區小城邵武市為例，在總結山區小城市現狀和發展主要特點的基礎上，探索其城市開發邊界劃定。

1 城市開發邊界再認知

1.1 是“技術線”還是“政策線”

從2006年《城市規劃編制辦法》頒布實施以來，城市開發邊界作為控制城市“攤大餅”，防止土地低效利用的技術線就已存在，只不過沒有引起足夠的重視和關注。隨著空間規劃改革、新型城鎮化建設和“多規合一”工作的持續推進，城市開發邊界作為“多規合一”的重要抓手之一，正逐漸成為推進生態文明建設，構建空間規劃體系和提高城市治理能力的重要手段、技術基礎和政策工具。城市開發邊界劃定的不僅僅是一條框定城市開發容量的“技術線”，還是構建城市空間治理體系、實現治理能力現代化的“政策線”。

1.2 是“動態線”而非“終極線”

城市開發邊界是有效引導城市科學合理開發，促進城市由外延擴張式發展向內涵提升式轉變。但城市是一個動態的發展過程，其發展往往受外界政策環境影響的不確定性較大，城市開發邊界也僅是基于當前城市發展現狀，預留和規劃的在一定期限內城市空間擴展的預期性邊界，因此開發邊界自身的局限性和未知性也決定了其不是一條終極線，而需要隨城市客觀發展修正和不斷完善。

2 邵武城市空間開發存在的問題

邵武市位于福建省西北部，土地總面積2859.4km2。下轄4個街道，12個鎮，3個鄉。2016年全市實現地區生產總值205.93億元，人均GDP 75 166元，在南平市域居首位，在全省各縣(市)中居第11位。2016年常住人口27.5萬人，其中城鎮人口18.65萬人，城鎮化率67.8%。

2015年5月，福建省政府選擇省內12個市(縣)開展“多規合一”試點工作，同步試點探索劃定生態保護紅線、城市開發邊界，邵武是唯一被列為首批試點的山區小城市，如圖1所示。同年11月，邵武又被列為第二批國家新型城鎮化綜合試點地區，要求推進產城融合，建立與產城融合發展相匹配的“多規合一”機制體制。2017年9月，福建省政府印發《關于開展城市開發邊界劃定工作的通知》，要求各市縣積極劃定城市開發邊界。邵武面對多項試點效應疊加、新一輪城市總體規劃同步編制的有利性，促使邵武要探索一條適合自身、示范同類、可復制推廣的山區小城市開發邊界劃定的思路和模式。

圖1 福建省“多規合一”試點縣市分布圖

2.1 土地資源約束趨緊

邵武全市大部由山地、丘陵構成，中山(海拔800m以上)和低山(海拔500m～800m)約占全市總面積的39.7%，高丘陵(海拔250m～500m)和丘陵約占41.6%，平原占12.8%，山間盆谷占4.2%[1]，適宜開發建設的土地空間狹小，城鄉建設用地空間又與農業生產空間、宜居生活空間高度重疊，土地資源約束趨緊，建設用地供需矛盾逐步凸顯。

2.2 城鄉建設擴張無序

梳理邵武城市建設現狀，邵武仍處于城鎮化和工業化快速發展階段，城鎮化水平高于規劃預期，建設用地規模較預期有較大突破。在城鄉建設用地發展上具有兩個特點：一是中心城區首位度高，人口集聚能力較強，建設用地擴張較快，與其南部的經濟開發區已基本形成連片發展之勢。過去10年間，建成區面積由12.8km2增長到30.21km2，翻了近1.5倍。二是外圍組團經濟開發區、金塘工業園區工業用地擴張迅猛，土地利用粗放，對周邊生態環境影響較大。

2.3 土地利用效率低下

邵武中心城區人均建設用地達156.45m2，人均建設用地指標偏大，工業用地粗放利用和閑置現象嚴重。南部經濟開發區和東部金塘工業園區工業用地擴張迅猛，平均投資強度和平均容積率均低于福建省和全國指標，二產用地平均產值更是遠低于全國平均水平，土地利用效率低下，存在較大的提升空間。

2.4 用地結構比例失衡

邵武中心城區內居住、工業、道路和公共設施等城市主要功能用地發展不均衡，工業用地增長較快，而公共服務、市政基礎設施等用地投入不足。總體上城市生活用地比重較小，生產用地比重較高，工業用地10年間增幅高達252%，產業用地過分擠壓生活用地，致使主城區開發強度較大，建筑過高過密，山區小城市特色風貌缺失。

2.5 生態環保壓力加大

邵武地處閩江上游，生態環境敏感，容易受到建設干擾，各上層次規劃對邵武生態環境保護提出了較高的要求。作為南平市重要的產糧區、工業基地和地區重要的增長極，生態保護與經濟快速發展之間的矛盾日漸突出。與此同時，建設用地的無序蔓延也正一步步蠶食中心城區及周邊的生態空間，比如城區古山溪沿岸濱水空間被無故隔斷，張三豐大道沿線山體風貌人為改造嚴重，金塘工業園區生態空間被壓縮。

綜上，邵武市正處于工業化和城鎮化快速發展階段，以工業化推動城鎮化是其主要發展模式，城市空間發展缺乏科學有序指引，城鄉建設用地擴展缺乏強有力的剛性管控，這些都亟待城市開發邊界的劃定來有效解決。

3 邵武城市開發邊界劃定實踐

3.1 總體思路

城市開發邊界劃定與城鎮化發展階段密切相關。通過總結我國城鎮化發展不同階段的特征可以看出，城鎮化率在70%以上的城市，其發展以存量優化為主。而城鎮化率在30%～70%，以增量發展為主的城市，其主要特點是人口規模持續擴大、城鎮化水平不斷提升[2]。作為福建省西部山區小城市的邵武，在國家支持海西經濟區建設，國務院支持原中央蘇區振興發展，福建省山海協作政策的大背景下，城市發展仍處于適度增量發展階段。因此，在開發邊界劃定中，與福建沿海經濟發達地區廈門、石獅等城市嚴控增量、挖潛存量為主的技術思路不同，山區小城市仍要充分考慮城鎮化發展階段、城市發展動力、未來作為產業轉移項目承接地快速發展對空間拓展的訴求，既不能走快速城鎮化階段盲目擴張的老路，又不能一味地保護而限制其發展。既要控制城市蔓延、防止土地低效利用，又要綜合考慮城市增長需求與潛在的發展偏離因素，為城市發展留足彈性。在建設用地規模指標投入上，要適度提高生活空間，以塑造城市特色，打造山區小城市景觀風貌。集約控制生產空間，以轉變發展方式，提高土地利用效率。

邵武已基本形成“大城關、小集鎮”的城鎮化模式。在規劃基礎方面，區強鎮弱，“多規”之間的矛盾也主要集中在中心城區。因此，在“多規合一”工作中提出分規劃編制區(市域范圍)和重點協調區(中心城區和重點鎮區)兩個層次開展工作。市域層面重點綜合協調各類規劃，在空間開發適宜性評價基礎上，劃定各類控制線，形成合理的市域保護和開發格局；中心城區和重點鎮層面重點進行“多規”差異圖斑比對、差異處理協調、落實重點發展地區和重點建設項目、統籌劃定生態保護紅線、基本農田控制線和城市開發邊界，如圖2所示。

圖2 控制線體系空間關系圖

3.2 劃定原則

本次城市開發邊界劃定遵循以下原則：一是戰略引領，凝聚共識。以邵武城市定位和發展目標為引領，凝聚共識，落實城市發展戰略意圖；二是總量約束，空間優化。以法定規劃中建設用地規模指標為約束，控制用地規模總量不變，明確城市發展方向，優化城市空間布局，促進城市緊湊發展。三是堅守底線，集約發展。強化底線思維，嚴格保護生態空間，優先劃定生態、農業空間和生態保護紅線、永久基本農田等不能開發建設的空間，堅持節約集約用地，盤活存量土地資源，提高土地集約利用水平。四是民生優先，保障發展。充分考慮城市發展需求，優先保障民生項目及重大產業項目用地，統籌建設時序，保障城市發展用地需求。五是面向管理，多規合一。面向管理與實施，對接“多規合一”管理信息平臺，實現信息共享，部門聯動。

3.3 劃定方法及過程

按照科學評價→戰略引領→規模論證→多規協調→劃定邊界→制度保障“六步走”的方法，科學劃定邵武市中心城區城市開發邊界。

3.3.1科學評價

邵武城市用地復雜、零碎，受地形制約因素較大，為了滿足邵武城市長遠發展需求，探討城市空間拓展方向及可行性，本次規劃運用GIS技術，定量的用地適宜性評價方法，對邵武中心城區用地分片區進行用地適宜性評價。

本次用地評價結合土地開發利用難易程度，共選定了交通區位、環境適宜性、城市氛圍和地形適宜性等4類評價因子，其中環境適宜性包括濱水環境和遠離工業污染2項子因子，地形適宜性包括地形高度和地形坡度2項子因子。利用美國T.L.Saaty的層次分析法，對各因子進行權重計算如表1所示。根據評價值結果將用地分為最適宜建設用地、基本適宜建設用地、不適宜建設用地等6級。以東、西、南、北四個發展方向為基本評價單元，以河流水系、鐵路、高速公路為單元劃分界線，分別通過各單因子評價，綜合評分結果。得出：在用地發展方向方面，應優先發展水南片區，包含水南、城南和城西；其次為水北片區；在用地適宜性方面，最適宜建設用地總面積為12.61km2，占中心城區規劃總用地面積6.7%。基本適宜建設用地總面積為100.12km2，占中心城區規劃總用地面積53.2%。不適宜建設用地總面積為50.71km2，占中心城區規劃總用地面積27.0%，如圖3所示。

表1 用地適宜性評價因子及權重

圖3 用地適宜性評價圖

3.3.2戰略引領

以區域格局變化、上層次及周邊縣市發展規劃為基礎，在錯位、借位發展思路下確立城市發展愿景與目標，尋求新的發展方向，結合在編邵武城市總體規劃共同制定空間發展戰略，識別保護空間、劃定重點發展片區。

通過分析，邵武中心城區空間拓展基本思路確定為“東延、西拓、南聯、北控、中優”。引導主城區向西部一帶拓展，拉開主城區框架，重點建設一湖兩岸濱溪生活區、城南行政綜合服務中心、城北高鐵綜合交通樞紐等；以產城融合為重點，提升產業定位，加強生活、服務設施等配套，促使南部經濟開發區向城市新區轉型；以生態文明建設為出發點，整合金塘片區，修復生態環境，穩步建設金塘循環經濟示范園。

3.3.3規模論證

本次規模論證除運用傳統的以人定地的方法外，針對工業用地過于粗放的弊端，引入以產定地，在以人定地預測規模的基礎上，通過產業地均產值修正城市建設用地規模。

首先運用多方案比較，科學論證城市人口，以人均建設用地水平，預測城市建設用地規模。然后，運用多種方法對邵武市經濟發展情況進行預測，得出邵武地區生產總值(GDP)和人均生產總值(GDP)，以地均產出水平，修正產業用地規模，進而確定城市建設用地規模，如圖4所示。

圖4 建設用地規模預測方法分析圖

3.3.4“多規”協調

系統梳理各類規劃和重點建設項目，保護各類核心生態要素和生態資源，優先劃定生態保護紅線，科學避讓永久基本農田保護，制定協調策略和協調細則，形成各部門一致認可的“保護”空間和“開發”空間。

(1)“多規”梳理

系統梳理“城規”“土規”“經規”及生態保護規劃，分別形成城鄉規劃、土地利用、重點項目和生態控制四張底圖。

(2)優先劃定生態保護紅線

整合市域范圍內重點核心生態要素，綜合協調城市“綠心”及生態框架結構性生態廊道，劃定生態保護紅線，堅守生態安全底線。生態保護紅線外圍的綠色空間納入生態發展區，允許在滿足特定項目準入條件下有限制地進行低密度、低強度的建設。

(3)科學避讓永久基本農田

結合城市周邊永久基本農田劃定，協調修正城市開發邊界。

(4)“多規”協調

制定協調原則和協調細則，進行差異圖斑處理。基本思路為：2020年以消除規劃差異、保障空間需求作為工作方向；2030年以落實戰略格局作為工作方向。2020年依土規總量不變，消除規劃圖斑差異、釋放建設用地空間和指標，保障重點片區、重點項目空間需求，調入調出指標全市內平衡；2030年基于戰略引領和生態優先，全域統籌規劃，劃定控制線。

3.3.5邊界劃定

(1)2020年城市開發邊界

在土規確定的允許建設區和有條件建設區范圍內，協調近期建設安排，保障重點片區、重點項目空間需求，劃定2020年城市開發邊界面積3886.8hm2，其中有條件建設區96.21hm2。

(2)2030年城市開發邊界

以城鄉規劃一張圖為基礎，綜合考慮遠期項目安排和發展需要，劃定中心城區2030年城市開發邊界面積7180.5hm2，其中有條件建設區2195.78hm2。建議下一輪土地利用總體規劃以2030年開發邊界一張圖為參考依據，確保土規與開發邊界成果保持一致。

4 邵武城市開發邊界管控策略探索

邵武城市開發邊界管控除符合福建省城市開發邊界管控一般性策略以外，作為試點城市，探索試行“剛性規模、布局彈性”,在管控上探求更大的適宜性。

根據《國土資源部關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》，城鄉建設用地允許建設區在面積不改變的前提下，空間布局可在的條件區內進行形態調整[3]，鑒于邵武2030年開發邊界內有條件建設用地規模超過了城市建設用地規模的20%，開發邊界壓縮空間較小的情況下，在城市開發邊界管控方面探索試行“剛性規模、布局彈性”，增強管控彈性，以適應像邵武這樣用地空間受地形影響較大、可建設利用空間細碎、發展因子不確定性較大的山區小城市。即在確保邵武城鄉建設用地總規模不變的前提下，可以約定一定規模的建設用地量，允許其在必要情況下自行按程序在城市開發邊界以內對布局進行彈性調整，規模指標可以從其他地區騰挪，從而確保重點地區和重點項目的用地需求。但調整不得偏離城市主要發展方向和空間布局結構、不得進行“飛地“式布局。

5 結論

本文以邵武為例，試圖探索出一條適合山區丘陵地區，處于快速城鎮化和工業化中期，以工業化為主要驅動力的山區小城市開發邊界劃定的思路和模式，在強化保護生態安全底線、控制城市無序蔓延剛性約束的同時，注重城市發展需求，給城市發展留足彈性。

城市開發邊界的劃定，既要強調劃定的科學性，又要重視管控的適宜性，劃管結合，三線統籌，區域協調，共同落實城市空間格局。

當前城市開發邊界還面臨一些問題，比如開發邊界的法律地位、各級政府管理監督事權劃分、邊界動態調整幅度等，這些還需要在以后的規劃中做進一步的探索。