公職律師助力法治政府建設

魏哲哲

政府的“紅頭文件”是不是合法、規范？“民告官”案件中，政府部門如何更好地出庭應訴？行政復議、行政訴訟等風險如何預防和減少，實現政務活動的高效運轉？

如今，人民群眾對法治的要求越來越高，法治政府建設的任務更加凸顯。面臨越來越多的法律事務，客觀上需要在黨政機關、人民團體內部建立一支專門化律師隊伍，當好依法行政的法律參謀和法律助手，促進政府部門依法辦事。

5月7日至11日，一個特殊的培訓班在杭州開班。

培訓班學員是來自60多家中央黨政機關、人民團體和中央企業的140余名公職律師、公司律師。這是司法部首次針對這兩個群體開展培訓。

公職律師、公司律師與社會上的執業律師不同，他們供職于黨政機關、國有企業，身份上首先是公務員和企業員工，不對社會提供有償服務。但他們同樣具有律師身份，參與所在單位的各種法律事務。

2002年，司法部決定開展公職律師、公司律師試點工作。至今，全國共有超過8000家黨政機關、人民團體設立了公職律師，總數超2.4萬人；1000余家國有企業中也有超過4600名公司律師。

公職律師的作用可以發揮在前端

與社會上的執業律師不同，公職律師、公司律師的日常工作涉及單位、企業法律事務的方方面面，包括審查管理合同、參與政府規范性文件起草修改、參與行政復議和行政訴訟等。

以中央國家機關公職律師首批試點單位之一證監會為例，目前全系統已有近700名公職律師。

對于公職律師、公司律師的作用，司法部律公司相關負責人將其形象地概括為：依法決策的“智囊團”、規章制度的“把關人”、依法治理的“助推器”、法律風險的“防火墻”、合法權益的“維護者”、矛盾糾紛的“調解員”和普法宣傳的“先鋒隊”。

一項行政行為是否恰當，直接關系相對人的切身利益能否得到保障。“資本市場也是法治市場。證券期貨監管工作，無論是準入性質的行政許可，監督性質的日常監管、稽查執法工作，還是行政復議、行政訴訟工作，都需要理解、適用法律，離不開法治方法與手段。”中國證監會法律部副主任、公職律師劉輔華介紹。

如何確保作出的行政行為合法、合規？證監會機關各業務部門和派出機構重視發揮公職律師的作用，建立了以公職律師為主的法律內部審核制度，以解決日常監管和稽查執法中遇到的各類法律問題。

內部先把一道關，更有利于依法作出決策。國家發展和改革委員會同樣建立了內部合法性審查制度，新修訂的本委規章、規范性文件合法性審查指南，要求起草司局在將規章、規范性文件送法規司進行合法性審查之前，本司局的公職律師應當協助對文件的合法性進行預審查。

“公職律師從事法律、法規、規章、規范性文件的起草以及合法性審查工作，從內容合法、程序正當等方面進行審核把關，有助于提高政府立法和制度建設的質量。”國家發展和改革委員會法規司綜合處處長、公職律師何瑞琦認為，公職律師的作用可以發揮在前端，通過提出相關法律意見和建議，讓行政行為、行政決策更加規范。

“公職律師既是政府工作人員又是律師，特別是各業務司局有法律專業背景的工作人員在取得公職律師的身份后，可以將其業務專長和法律專長結合起來，在服務政府作出重大決策方面，能夠發揮獨特優勢。”何瑞琦認為。

提出更具針對性的法律意見建議

當下，社會公眾對于“民告官”案件，尤其是政府單位是否出庭應訴非常關注。公職律師享有代理、閱卷、調查取證、發問等權利保障，能夠更好地適應“民告官”越來越多的情況，更好地辦理行政訴訟案件。

隨著公職律師的發展壯大，證監會逐步建立了獨立應訴制度，不再聘請外部律師參與應訴工作，對于以證監會為被告的行政訴訟案件，主要依靠證監會公職律師出庭應訴。

“公職律師參與行政訴訟的優勢在于其身份的雙重性，往往直接參與作出行政行為的具體工作，相比于社會律師，對于案件背景更為熟悉、了解。而且，經過長期實踐積累，也逐漸有了豐富的應訴經驗和應訴技巧。”證監會法律部工作人員蔣海瑞介紹，以行政處罰為例，從立案、調查、處罰都是相關業務部門在做，由業務司局的公職律師參與訴訟更有優勢。

“由于政府管理工作具有一定的特殊性、復雜性，加之社會律師執業范圍的多樣性、接受委托的臨時性，決定了社會律師為黨政機關、人民團體、國有企業提供法律服務既有其獨特優勢，也有一定局限。”司法部相關負責人介紹，公職律師作為黨政機關的工作人員，熟悉政策法規和本單位實際情況，能結合本職工作提出更具針對性的法律意見建議，有效防范法律風險，促進依法科學民主決策。

2016年，中辦、國辦印發《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，要求積極推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，國家發展和改革委員會相應建立公職律師制度。

“我委公職律師隊伍組建一年多來，我們積極探索如何充分調動和發揮公職律師的作用。在全委依法行政考核、行政復議案卷評查、行政執法案卷評查，以及在一些疑難法律問題的論證研討中，都請公職律師參加，取得了很好的效果。”何瑞琦介紹，以行政執法案卷評查為例，相較于外部專家和律師，公職律師更熟悉本單位職能和行政執法實踐，在查閱案卷過程中可以較為準確、快速地對具體執法事項是否合法規范作出評判。

“目前雖然這支隊伍人數不多，但是公職律師穿插在各個司局，參與到全委依法決策、依法行政工作過程中，對提升各業務司局依法行政水平發揮了重要作用。”何瑞琦說。

提高公職律師履職水平

記者了解到，目前我國公職律師隊伍已初具規模，在這樣一個龐大的體量之下，如何更好地發揮他們的作用顯得十分迫切。

從一組數據中也可看出這兩個群體發展速度之快。

到2017年12月底，全國31個省、自治區、直轄市共有7000多家黨政機關、人民團體、國企開展了公職律師、公司律師工作，公職律師總人數達1.8萬余人。但截至今年5月底，這一數據攀升至2.4萬余人。公司律師也增加了800余人，從3800人增至4600人。

此前一系列重頭文件的出臺顯示，公職律師、公司律師被提到了更為關鍵的位置。

2014年，十八屆四中全會公報中提出，要構建社會律師、公職律師、公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。

2016年，中辦、國辦專門出臺的意見中，很多具體安排都破解了公職律師公司、律師在工作中的難題：比如他們可受所在單位委托，代表所在單位從事律師法律服務，在執業活動中享有律師法等規定的會見、閱卷、調查取證和發問、質證、辯論等律師執業權。

“公職律師不向社會提供有償法律服務，不參與市場競爭，與社會律師能夠實現功能互補、協同共榮。”司法部律師公證工作指導司工作人員劉博卿向記者介紹，發展公職律師隊伍，能夠完善律師隊伍結構，更好滿足日益多樣化、多層次、多領域的法律服務需求。

可以看到，盡管目前公職律師制度已經全面建立，但在工作推進中仍然面臨一些問題和困難。一方面，隊伍規模有待擴大。目前開展公職律師工作的單位仍然是少數，公職律師人數仍然不多，與中央提出的目標要求還有一定差距。另一方面，公職律師參與所在單位法律事務工作主要停留在較淺層面，公職律師作用還有待進一步發揮，突出表現在“兩多兩少”：公職律師參與行政訴訟、復議、政府信息公開等具體法律事務多，為重大決策、重大事項提供的法律意見少；對公職律師履行崗位職責提出的要求多，對不按規定聽取公職律師法律意見的行為依法依規追究責任的少。

此外，針對公職律師的體制機制也有待完善。《律師法》等法律法規只對社會律師作了規定，沒有對公職律師作出規定，公職律師的法律地位、權利義務尚無明確法律依據。

同時，公職律師申請程序、管理體制、工作流程、年度考核、教育培訓、考核獎懲、經費支持、配套保障等方面也未形成統一規范的制度體系。“法律顧問、公職律師、法制工作機構三者的相應職責及互動關系如何，需要進一步探索。”何瑞琦說。

而在一些分析人士看來，公職律師、公司律師內嵌在機關企業，不免和社會上的執業律師有些脫節，在保持他們自身特點的同時，如何將其納入律師管理體系，是要研究的課題。

證監會方面的公職律師也說，公職律師身份具有雙重性，在履行公職律師職責的同時，也要接受所在單位或部門的行政上下級隸屬管理，其所發表的專業意見會受影響，履職獨立性如何得到有效保障，也需要進一步研究。

司法部回應稱，司法部組織首次培訓意在提升公職律師公司律師的政策理論水平、法律專業素養和實務操作能力，加強各單位業務交流和共性難點問題研究，推動完善科學規范的公職律師、公司律師管理體制。

同時，司法部則在此次培訓中釋放了信號，稱正在研究制定加強管理、保障其發揮作用的規范性文件，預計年內出臺。

“下一步，司法部將準確把握公職律師崗位需求，舉辦有針對性的業務培訓，提高公職律師法律實務操作能力和履職水平。”司法部律師公證工作指導司司長周院生表示，建議推動修改律師法，以法律形式明確公職律師法律地位及權利義務；健全配套法規、規章和行業規范，制定出臺《公職律師管理辦法》，依法保障執業權利，強化監督管理，更好發揮公職律師在全面依法治國中的重要作用。