農村居民點土地集約節約利用評價研究
——以蘭州市七里河區黃峪鄉為例

（甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅 蘭州 730000）

一、研究背景

現階段隨著城鎮化、工業化進程的推進，建設占用大量土地已不可避免，土地供需矛盾日益突出。農村人口減少的同時，農村居民點面積并沒有相對應的減少而是呈現增加的趨勢，這一表象說明土地節約集約研究特別是農村居民點土地節約集約的研究非常重要。

城鄉建設用地增減掛鉤的提出，是以專項資金形式將一部分資金用于建設新農村、宅基地整理及農戶改造，提高農村宅基地集約利用率。同時對騰出的農村建設用地指標進行異地置換。用于解決農村宅基地閑置問題的同時，填補城市建設用地指標缺口，實現農村宅基地減少和控制城市建設用地增加雙向目標，對促進城鄉統籌，土地集約節約具有現實意義。

二、蘭州市七里河區黃峪鄉基本情況

七里河區位于蘭州市中南部，地處蘭州近郊四區中心。東鄰城關區、榆中縣，西與西固區、臨夏州永靖縣接壤，南接定西市臨洮縣，北瀕黃河，主流線與安寧區為界。黃峪鄉位于七里河區西南部，距市區11km，轄區面積68.5km2，地形為隴中山地和黃土丘陵區，最高大尖山，海拔2 850m，境內溝壑縱橫，梁峁起伏，山巒重疊，其地形以山地為主。氣候屬溫帶半干旱氣候，區內年平均氣溫為7.8℃，年均降雨量為464mm。

黃峪鄉轄王官營、尖山村、趙李家洼、魯家村、陶家溝、邵家洼村等11個行政村，主要農作物有小麥、豆類、馬鈴薯、糜谷等。經濟作物以百合、蔬菜、花椒為主。

圖1 七里河區黃峪鄉位置圖

（一）七里河區黃峪鄉土地利用狀況

根據2013年全國土地調查變更數據，七里河區黃峪鄉總面積7 266.03hm2，其中農用地5 559.57hm2，建設用地374.68hm2，其他土地1 331.78hm2。

圖2 七里河區黃峪鄉土地利用現狀圖

表1 七里河區黃峪鄉2013年土地利用現狀 單位：公頃

圖3 七里河區土地利用現狀示意圖

（二）黃峪鄉農村居民點現狀

七里河區黃峪鄉建設用地面積374.68hm2。其中農村居民點為336.45hm2，人均197.69m2，占建設用地的89.8%。農村建設用地所占比重偏大，超過國家規定的標準，通過對黃峪鄉農村居民點的土地利用現狀分析，總結七里河區黃峪鄉農村居民點的特點及存在的問題。

表2 黃峪鄉各村農村居民點用地現狀表

黃峪鄉居民點的建設雜亂無章，大多數居民點建于耕地中間，沒有統一規劃，基礎設施建設落后，嚴重制約了農村地區經濟社會的全面發展和進步。

根據2016年土地變更數據，全鄉鎮共有11個行政村，村莊小而分散，農村居民點建筑密度很小，村莊內的土地的利用率低，人均居民點用地197.69m2，超出國家規定的標準，“一戶多宅”現象普遍存在，建新不拆舊，宅基地閑置率高。土地利用率較低，土地浪費嚴重。

三、農村居民點土地節約集約利用評價

（一）評價的對象和目的

1.評價對象。本文農村居民點節約集約是以七里河區黃峪鄉參與城鄉建設用地增減掛鉤的6個行政村（包括拆舊區：尖山村、魯家村、王家莊村、趙李家洼村、邵家洼村；建新區：王官營村）為評價對象，以行政村為評價單元。

2.評價目的。通過對農村居民點節約集約利用評價，計算黃峪鄉11個行政村農村居民點整理前和整理后節約集約利用程度。

（二）評價目標、原則及工作程序

1.評價目標。第一，評價建設項目節約集約用地的程度。一方面從宏觀層面反映土地節約和集約的共性，另一方面從中觀和微觀層面進一步體現區域范圍內不同分區和不同用地類型土地節約集約的利用程度，分析建設項目節約集約用地的潛力，對建設用地項目節約集約用地程度進行評價，以促進項目各個環節的節約集約利用。確定可以挖掘的建設用地利用潛力范圍，為提高建設用地節約集約利用水平提供現實依據。第二，發現建設項目節約集約用地的規律。找出建設項目用地在空間分布、時間上演進和節約集約狀態之間的變化規律，進一步了解建設項目節約集約用地的影響因素產生作用的機制和在不同環境條件下各自作用大小，推動建設用地節約集約用地的研究和實踐。第三，為全面科學的節約集約用地管理和決策提供依據和技術支持。節約集約用地評價成果可為土地等行政主管部門更加及時地掌握建設項目節約集約用地的狀況、合理制定建設項目用地的技術標準、規范土地節約集約利用政策法規、建立可持續的建設項目節約集約用地管理和決策體系提供依據和技術支持。

2.評價原則。一是合理利用原則。土地節約集約利用應以合理利用為前提條件。土地集約利用就是在不影響當前生產、生活對土地的需求條件下，對土地資源的最節約利用。二是綜合性原則。所選擇的評價方法和指標必須從多方面反映土地集約利用的內涵。指標體系的設計必須包括反映土地合理利用和可持續利用的程度、土地投入、使用強度以及使用效率等方面的各項內容。三是定量分析與定性分析相結合的原則。土地節約集約利用評價應從定性分析入手，同時盡量將各類影響因素量化，避免任意性，項目范圍內的評價可以定性分析為主，定量分析為輔。四是可操作性原則。評價方法與選用的指標要簡單明確，易于收集，統計口徑一致，指標的獨立性強，要盡量采用現有的統計數據、圖件和城建及土地部門掌握的資料。五是區域性原則。各區域發展條件千差萬別，評價指標體系的設計應考慮各地、各項目實際情況，具有一定的彈性和靈活性。

3.評價工作程序。本項目土地節約集約利用評價的工作程序和技術步驟見圖4：

圖4 工作程序和技術步驟

（三）評價指標確定與計算

本文根據宅基地復墾后新增建設用地的指標收益作為宅基地整理的間接收益，即地均指標收益。從承載力的角度出發，宅基地集約度的提高必然體現在人口承載力的提高，故選擇單位宅基地面積內的人口和戶數的承載力作為評價指標。最后，咨詢相關專業專家意見，收集專家反饋意見進行修改，初步建立評價指標體系。

具體指標體系見表3。

表3 農村居民點節約集約利用評價指標體系

（四）指標權重與標準值的確定

1.建立函數。采用線性加權法對每一個指標權重賦以權重系數Mj，則i村的宅基地利用集約度。

k表示指標個數，采用層次分析法計算七里河區黃峪鄉6個行政村農村居民點節約集約利用評價指標的權重值。

七里河區黃峪鄉6個行政村農村居民點整理前和整理后的評價指標原始值見表4：

表4 七里河區黃峪鄉各行政村農村居民點整理前數據表

2.評價指標權重確定。經過計算，通過判斷矩陣得到農村居民點節約集約利用評價各指標的權重，如表5：

表5 農村居民點節約集約利用評價指標體系權重表

3.節約集約利用評價結果。根據集約評價指標體系的權重和標準化后的指標值，計算出七里河區黃峪鄉6個行政村整理前和整理后農村居民點節約集約度分值，見表6：

表6 黃峪鄉農村居民點節約集約利用評價結果

（五）評價結果分析

根據農村居民點節約集約利用評價結果，分析農村居民點整理之前黃峪鄉各村宅基地節約集約利用程度平均值0.22，集約度最小值0.02，集約度最大值為0.43，各行政村在農村居民點整理前普遍處于低度利用狀態。經過農村居民點整理后，6個行政村節約集約利用程度平均值為0.65，集約度最小值0.56，集約值最大值0.75。結果表明通過農村居民點整理，七里河區黃峪鄉節約集約利用程度得到普遍提高。

四、農村居民點土地集約利用的對策和建議

根據七里河區黃峪鄉的實際情況和集約利用評價的結果，針對七里河區黃峪鄉土地集約利用，提出以下對策和建議：

（一）強調規劃對農村各業用地的科學引導作用

土地利用總體規劃是優化配置土地資源，協調各業各類用地規模、結構、布局和時序的手段，是實行土地用途管制、保障產業健康發展的重要依據。優先安排農村基礎設施和公共服務設施用地并充分考慮農村地區地域廣闊、布局分散的特點，給予地方一定的彈性空間，預留指標用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村設施等建設，使農村形成生態環境優美、農田集中連片、村莊集約緊湊的田園景觀風貌。

（二）廣泛開展政府宣傳工作

充分發揮互聯網、電視、報紙等新聞媒體及新興媒體作用，針對黃峪鄉近些年發展歷程和取得成效，加大宣傳力度，大力宣傳黃峪鄉一系列巨大變化及建設方針、政策、措施、辦法等，通過多途徑、多層次宣傳教育，形成強大的發展聲勢和廣泛共識，為鄉村振興發展營造良好氛圍。進一步統一認識，按照專業化、社會化和模塊化思路，將鄉村振興的工作進行任務分解，廣泛動員社會各界力量積極參與，形成鄉村振興的強大合力。