“一帶一路”沿海國家的自然災害特點與減災對策
——以洪水災害與風暴災害為例

張鑫 洪海紅 王嘉鑫

張鑫，河海大學公共管理學院副教授、博士、碩士生導師，新南威爾士大學、墨爾本大學訪問學者。近年先后主持國家自然科學基金青年項目、國家海洋局海洋減災中心項目、海岸災害及防護教育部重點實驗室開放研究基金項目等國家級及省部級項目10余項，參與國家社科基金重大項目“海平面上升對我國重點沿海區域發展影響研究”。先后發表論文50余篇。研究成果獲得中國海洋發展研究中心優秀研究成果獎、全國人事科研成果三等獎、江蘇省教育科學研究成果獎（高校哲學社會科學研究類）、江蘇省第六次人口普查優秀課題二等獎等獎項。

引言

為了順應世界多極化、經濟全球化、文化多樣化、社會信息化的潮流，基于開放的區域合作精神，實現各國共同發展，中國國家發展和改革委員會、外交部和商務部于2015年發布的《推進共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出“一帶一路”倡議。“一帶一路”涉及亞歐非三大洲65個國家、44億人口，包含10個沿海國家的20.54億人口。“一帶一路”沿海國家和城市大多處于自然災害易發、頻發和多發區，特別是洪水與風暴災害等氣象災害發生頻繁。隨著各國經濟互通的頻繁以及合作的增多，重視并實時監測、防御災害并減少其帶來的損失成為必然。減輕自然災害風險和提升防災減災能力在“一帶一路”倡議實施中具有基礎性和服務性的保障作用，成為“一帶一路”沿線國家聯合防災減災的必要支撐。

基于“一帶一路”的背景，本文將“一帶一路”沿海城市作為研究對象，以EM-DAT的災害數據為基礎，對這些沿海城市的自然災害特點進行研究。EM-DAT（Emergency Events Database）是由世界衛生組織(WHO)和災害流行病學研究中心(CRED)于1988年共同創建的全球災害數據庫，也是目前國際上影響最大、應用最為廣泛的災害數據庫，包含了自1900年以來世界各地發生的2.2萬余起大規模災害的重要數據，其主要目的是為各國和國際人道主義行動提供服務，旨在使備災決策合理化，為脆弱性評估和確定優先事項提供客觀基礎。我們從EM-DAT數據庫下載了1900—2018年“一帶一路”沿海10個國家的自然災害數據，提取了災害類型、發生次數、死亡人數和經濟損失等方面的數據信息，其中災害類型選擇沿海國家的多發災害——洪水災害和風暴災害。結合世界銀行數據庫資料（http∶//databank.worldbank.org/data/reports），收集整理“一帶一路”沿海國家的經濟統計數據，對洪水災害與風暴災害發生的時間及空間特征進行分析，提出“一帶一路”沿海國家防災減災的對策建議。

“一帶一路”沿海國家自然災害的時空特征

（一）“一帶一路”沿海國家災害的區域特征

1.區域受災明顯

依據國家遙感中心（地球觀測組織GEO中國秘書處）發布的《全球生態環境遙感監測2017年度報告》對“一帶一路”覆蓋國家和地區的劃分標準，本文涉及的“一帶一路”亞歐非三大洲10個沿海國家主要分布在東亞區、南亞區、東南亞區、歐洲區、非洲南部區五大區（圖1）。

本文通過整理和分析EM-DAT數據庫數據發現：在1900—2018年的118年間，“一帶一路”沿海國家共發生洪水和風暴災害1575次，其中洪水災害發生895次，造成約667.22萬人死亡，經濟損失約4.39億美元；風暴災害發生680次，共造成約83.35萬人死亡，經濟損失約1.25億美元，“一帶一路”沿海國家區域受災明顯。

2.亞洲區受災風險偏高

《亞行對自然災害和風險的應對》報告指出亞洲遭受自然災害的可能性遠高于非洲，是歐洲和北美受災概率的25倍，由于瀕臨印度洋與太平洋，東南亞、東亞、南亞三區深受季風氣候與氣旋系統的影響，洪水災害與風暴災害發生最為頻繁。在“一帶一路”沿海五區十國中，洪水災害與風暴災害主要集中在東亞、南亞、東南亞等亞洲地區的各個國家，占災害發生總次數的87.30%（表1）。

表1 1900—2018年“一帶一路”沿海區域兩種災害損失統計表

位于東亞區的中國作為“一帶一路”倡議的發起國，遭受洪水災害和風暴災害最為嚴重，1900—2018年累計發生洪水和風暴災害582次，死亡人數高達677.58萬人，經濟損失3.56億美元。東南亞地區是“一帶一路”倡議中重要的海上交通樞紐，同時也是亞洲重要經濟體集中地，該地區兩類災害共發生525次，造成死亡3.69萬人，經濟損失0.26億美元。南亞地區在“一帶一路”中起著連接東亞、東南亞以及非洲、歐洲各區的重要作用，其陸地交通要道對于“一帶一路”沿線國家的貨物運輸起著關鍵作用，該地區共發生災害268次，造成68.74萬人死亡、0.19億美元的經濟損失。亞洲區洪水災害和風暴災害的頻發對 “一帶一路”沿海各國之間經濟、貿易合作的穩定性有著較大的影響。因此，需要通過區域合作降低風險，共筑沿海國家應對災害的協同保障。

圖1 “一帶一路”沿海國家分區圖

3.區域經濟損失與經濟發展水平相關

各區域洪水災害和風暴災害的經濟損失與經濟發展水平呈相關關系，經濟發展水平越高的地區，災害一旦發生，帶來的經濟損失越大。“一帶一路”沿海5個區域中經濟發達程度最高的歐洲區災害發生次數相對較少，1900—2018年累計發生洪水災害和風暴災害133次，僅占總次數的8.44%，其災害發生頻次僅高于非洲南部區，災害發生總頻次位列第四，但其經濟損失高達0.38億美元，經濟損失總量僅低于災害頻發的東亞區；非洲南部區在1900—2018年累計發生洪水災害和風暴災害67次，但由于其經濟發展水平相對落后，災害僅造成0.005億美元的經濟損失。

值得注意的是，與經濟發展水平較高的國家相比，自然災害造成的經濟損失對經濟發展水平相對落后國家的國民經濟影響更加明顯。例如，地處非洲區的肯尼亞2017年洪水及風暴災害損失在其GDP中的占比為9.14E-5%；同期歐洲區的意大利這兩類災害損失占GDP的比重僅為1.62E-5%。加之欠發達地區的恢復力、居民的抗逆力均明顯弱于發達地區，這進一步擴大了洪水災害和風暴災害對欠發達地區經濟的影響。

這種因災害而帶來的經濟損失的影響將對“一帶一路”沿海國家經濟、政治、文化等方面合作帶來不穩定因素。因此，需要針對各國不同的發展階段進行重點防御，同時將防災減災的工程措施與非工程措施相結合，增強各國的防災減災能力。

（二）“一帶一路”沿海國家災害的時間特征

1.災害發生次數呈波動趨勢

“一帶一路”沿海國家的洪水災害與風暴災害發生次數總體呈波動趨勢。以20世紀70年代為界，1961—1970年的洪水災害和風暴災害發生頻率除孟加拉國災害發生頻次較高以外，其余九國發生的總次數均在10次以內，洪水災害和風暴災害的發生并不頻繁。但20世紀90年代以后，除荷蘭以外的沿海國家發生洪水災害和風暴災害的次數均呈指數倍增長，以中國、印度尼西亞表現得最為明顯。中國在1981—1990年之間，共發生洪水災害和風暴災害89次，是20世紀70年代以前所發生災害次數之和的3.56倍；1971—1980年的十年間，印度尼西亞的洪水災害和風暴災害發生次數是1961—1970年的兩倍。如圖2所示，各國災害發生次數在2000—2010年間的增長表現得最為明顯，2010年之后“一帶一路”沿海各國自然災害發生次數總體上開始呈現下降趨勢。

圖2 1900—2018年各國災害發生次數統計圖

2.經濟損失總額持續增加

隨著各國經濟的發展，洪水和風暴災害帶來的經濟損失總額不斷增加。總體來看，1900—2018年“一帶一路”沿海國家因洪水災害與風暴災害帶來的經濟損失總體呈上升趨勢（圖3）。在1900—1980年的80年間經濟損失數額較為穩定。與20世紀80年代以來各國的經濟增長相對應，各國在此階段因洪水災害和風暴災害而遭受的經濟損失明顯增多，在此階段，“一帶一路”沿海國家，特別是基礎建設依舊相對薄弱的發展中國家，面對洪水與風暴災害時承災體的抗災能力有限，因而在經濟快速發展時期因自然災害造成的經濟損失總量急增，洪水災害和風暴災害直接引致巨額經濟損失。隨著受災國家紛紛重視防災減災工作，隨后出現經濟損失總額減少。21世紀以來，“一帶一路”沿海國家受洪水災害和風暴災害頻發和經濟總體呈良好發展態勢的雙重影響，由洪水災害和風暴災害帶來的經濟損失仍呈上升趨勢。盡管對于具有不確定性特征的洪水災害和風暴災害無法做到完全的風險規避，但隨著各國對防災減災工作認知的提高和防御措施的增強，損失總額增速逐步放緩。

圖3 1900—2018年各國總經濟損失統計圖

3.死亡人數大幅減少

與經濟損失的時間特征不同，“一帶一路”沿海國家因災害造成的死亡總人數近年來呈現急劇下降的趨勢（圖4）。以20世紀80年代為分界點，1980年以前，“一帶一路”沿海10國因洪水和風暴災害而死亡的總人數為730.11萬人，1980年以后死亡總數為20.47萬人，其中，在1931—1940年和1951—1960之間，“一帶一路”沿海國家因災害死亡人口總數達到高峰值；在1980年以后災害死亡人數下降趨勢明顯。

圖4 1900—2018年沿海國家各時間段災害死亡人數統計圖

就中國而言，1980年以前特別是在1930—1960年間洪水災害與風暴災害的致死人數每十年均達到10萬人以上。尤其是在20世紀60年代發生災害致死人數高達204.33萬人。1961年廣東、福建、浙江等地遭受臺風襲擊11次，由臺風引起的連續且嚴重的洪水與風暴災害使得因災死亡人數劇增 。20世紀80年代以后，中國洪水與風暴災害致死率明顯下降，即使在1990—2000年，全國發生洪水災害次數較多、尤其是1998年爆發全國性夏季洪水致使全國大面積受災的情況下，人員傷亡人數卻較少。

總體而言，“一帶一路”沿海各國在1980年以后洪水與風暴災害造成的死亡人數明顯低于之前同等災情的死亡人數。特別是21世紀以來，“一帶一路”沿海國家以人為本觀念的深化，以及城市減災工程的建設，從根本上提高城市抗災能力，增強房屋及其他設施的承災能力，從而實現了洪水與風暴災害致死人數的減少。

“一帶一路”沿海國家減災對策

（一）建立區域合作共同體

“一帶一路”沿海國家地理位置上相互毗鄰，經濟文化傳統相互影響，以災害鏈為基礎的環境破壞會產生一系列的連鎖反應和波及效應。構建區域合作共同體不應僅僅局限于經濟、貿易等方面，在自然災害應對上，也需秉承“命運共同體”理念，沿海國家應在災情信息共享、災害應急救援和災后恢復重建等方面合作聯動，共同應對災害，重點加強以下幾個方面的合作。

一是災情信息共享方面，“一帶一路”沿海國家應該充分利用網絡信息技術，建設自然災害風險共享數據庫，建立基于“一帶一路”沿海國家及城市的區域綜合防災減災空間信息服務平臺。二是災情監測方面，“一帶一路”沿海各國聯合建立區域災害監測系統，共享災情監測信息，將監測到的災情信息與可能受到的災害影響區域共享，建立災情監測區域合作機制，實現對自然災害全方位、多角度、全天候的監測預警。三是災害應急救援方面，各國在災害物資的運輸、醫療設備及人員的供給上尤其要加強合作。特別是擁有先進技術的國家可以為較為落后的國家提供技術支持，減少因技術支持不到位而造成的災害損失。如果災害發生在“一帶一路”沿海國家的交界處，而本國物資無法及時送達或者由于災害重大本國物資缺乏時，鄰近國家可為其提供必要的物資，這將大大地減少災害帶來的人員傷亡及經濟損失。四是災后重建方面，共同體涉及的國家能給予受災國災后重建提供指導和必要的實物幫助，共同應對災害。

（二）將減災工程融入城市規劃

在人口相對聚集的沿海城市，承災體災害應對能力的增強直接提高了防御洪水災害與風暴災害的能力，表現為洪水與風暴災害經濟損失和人口死亡數的持續下降。“一帶一路”倡議的可持續發展要求各國重視災害防御工作，將防災減災工作融入“一帶一路”沿海城市的建設與規劃，特別是具有便利交通運輸條件的沿海城市更應加強對洪水與風暴災害的防御與應對工作。

圖5 斯里蘭卡卡盧特勒的洪水襲擊的房屋

開拓城市新地區時，注重區內土地的多功能用途的混合與疊加，使其不僅具有日常使用價值還具有應對突發災害的功能。比如，城市綠地的建設既可以在日常發揮凈化空氣與觀賞的作用，又可以起到城市儲水與城市疏散場所的作用。在原有城市建設的基礎上，逐步選擇多核心的城市地域結構。通過多核心模式的發展，增加城市應對洪水災害與風暴災害的冗余度。當面對不可預測的災害時，即使城市內部分地區基礎建設等發生癱瘓，其他區域仍可作為后備補充力量進行應援，保證城市各系統的正常運作。通過將減災工程真正融入城市發展規劃的方式不斷提高城市的韌性，提高沿海城市對于不確定性災害沖擊的適應以及應對災害的能力。

（三）加強工程措施建設以提高災害應對能力

“一帶一路”沿海國家應針對各地不同的自然災害風險隱患點，共同圍繞海岸防護設施進行規劃設計，采取工程措施加強受災體自身的災害防御能力和各國之間的綜合防災減災能力。

各國應加強沿海、沿岸防洪堤壩建設，尤其是在海岸線極低的亞洲國家，堤壩的高度和強度要根據災害日益增長的破壞力進行加固，并定期進行檢修，保證堤壩的防護能力。在河流上游，加強河道的徑流調節能力，利用水庫開發洪水資源的轉化功能，將蓄積的洪水用于發電以及灌溉，從源頭上進行洪水災害的初次調節。對于由降水集中造成的洪水災害，要加強水利工程建設，通過分洪蓄洪區的建設，以及對河道的拓寬和河床淤泥的清理，保證其在降水集中時期能發揮分洪、蓄洪功能。同時，通過沿海國家國內“水網”系統的建設，對洪水進行統一的調度和管理，進一步加強分洪能力。此外，毗鄰的國家和城市需要在致災因子、承災體與孕災環境風險評估的基礎上，加強防災減災工程設施項目合作，聯合提高對自然災害的應對能力，共同抵御災害發生帶來的沖擊。

結語

“一帶一路”沿海國家受洪水災害和風暴災害的影響顯著，亞洲區洪水災害和風暴災害的頻發、經濟發展水平相對落后、國家經濟受洪水災害和風暴災害的沖擊等均會對“一帶一路”沿海各國經濟、貿易合作的穩定產生較大的影響。因此，建立區域合作共同體應對自然災害，共享災害信息、經驗及技術具有現實的迫切性。針對各國不同的發展階段進行重點防御，需要加強防洪堤壩、水利工程等工程措施建設，并與防災減災的非工程措施相結合，增強自然災害的防災減災能力，共筑“一帶一路”沿海國家應對自然災害的協同保障共同體。