市域鐵路投融資發展模式探索

劉宇

作為中國長江經濟帶的龍頭城市，上海多年來不斷打造由軌道、公路、水路、航空等組成的多元化超大規模綜合交通網絡系統。目前，市中心區域軌道交通的運營規模已位居世界地鐵城市前列，發達的上海地鐵線網為市區出行提供了便捷快速的解決方案，然而，相比之下中心城區與郊縣、新城間的市域范圍公共交通聯接卻顯得捉襟見肘，面對不斷擴大的城市輻射范圍和日趨增長的市域通勤需要，暫處于起步階段的上海市域鐵路建設發展任務將十分艱巨。

2012年9月，上海第一條由原鐵道部與地方合作、通過舊線改造的市域鐵路線金山鐵路順利建成通車。金山鐵路是我國實現公交化運營及實行政府購買服務的市域鐵路成功典范，對加強上海金山地區與中心城區交通聯接、滿足居民出行需求、實現城市集約化和一體化發展具有重要意義，并為市域鐵路的投資、建設和運營管理積累了寶貴經驗。根據規劃，上海未來將打造一張發達便捷的市域鐵路聯接網絡，其中部分線路預計將在“十三五”期間開工建設。因此，加強對建設市域鐵路的投融資模式研究，并力爭盡快形成一套可借鑒、可復制、可推廣的發展模式是十分必要的。

一、市域鐵路項目投資特點

市域鐵路是指城市中心區域聯接其周邊城鎮、以及周邊城鎮組團之間相互聯接的通勤化、快速度、大運量軌道交通系統。盡管市域鐵路采用與一般城市軌道交通不同的國鐵制式，但其主要功能是擴大城市交通供給，緩解城市交通壓力，改善城市人居環境，因此仍屬于城市綜合交通體系的組成部分。

作為城市軌道交通基礎設施項目，市域鐵路投資的公共服務和政府主導特征明顯，且未來趨勢是地方政府主導投資。在運營管理模式上，市域鐵路與地鐵一樣采用公交化運營，需具備發車間隔短、進出站點易、換乘功能強、購票方式簡、乘客隨到隨乘等特點。與市區軌道交通相比，市域鐵路項目具有如下專有投資特性：

一是投資成本較低。市域鐵路線的主體區段位于市郊區域，一般可走地面通行，沿途站點分布稀疏，主要確保聯接居住、商務、商業等人口聚集區，綜合建造成本較低，同時郊區偏低的地價也降低了線路沿途的動拆遷成本。此外，市域鐵路建設制式與國鐵相同，部分線路可以利用既有線路改建，從而減少投入。

二是投資回報偏弱。市域鐵路線的客流量通常顯著小于市區地鐵線，且客流具有明顯的潮汐現象，早晚高峰和其他時段、工作日和休息日的客流波動也比市區地鐵線更為明顯。如以不降低公共服務標準為前提，則項目的經濟效益相對偏弱，投資回收期也往往較長。

二、歷史投融資經驗借鑒

1.既有線路模式

金山鐵路是上海目前唯一已建成通車的市域鐵路線，項目按照政府主導、多元投資、市場運作模式，由原鐵道部和上海市共同出資組建項目公司并承擔建設任務，其中：上海鐵路局代表中央以原金山鐵路支線（既有線路）資產入股，上海市和沿線各區通過地方投資公司出資入股，同時由金山鐵路項目公司通過市場融資投入建設。線路建成后，上海市地方通過政府購買服務方式，每年向金山鐵路提供一定數額的資金支持，用于補貼運營成本和還本付息。

金山鐵路建設是由中央控股、地方參與投資，與傳統國鐵項目較為類似，與未來由地方政府主導的市域鐵路項目有所區別，但其為市域鐵路的運營模式、資金平衡等積累了寶貴經驗。

2.市區軌道交通模式

上海軌道交通從早期的投資、建設、運營、監管相互分離體制，到目前由地鐵集團公司統一實施投資、建設、運營的集中模式，相配套的投融資體系也隨著發展要求不斷調整。

現階段，上海軌道交通建設已形成“地方投資公司—地鐵集團公司—地鐵項目公司”的多層次投融資格局，其中：地方投資公司負責國有資本金投入，包括落實政府資本金和可用作權益投資的融資；地鐵公司通過銀團貸款放大融資規模，充分發揮財務杠桿作用；有關債務的還本付息由政府支持和企業經營共同分擔。

三、投資發展模式探索

（一）基本要求

按照國家發改委發展市域鐵路的指導意見，至2020年，長江三角洲等經濟發達地區的超大、特大城市，要基本形成市域鐵路的骨干線路，并構建核心區至周邊主要區域的1小時通勤圈。

對此，上海市政府組織相關部門和單位開展多次研討和論證，研究市域鐵路線的中長期規劃，明確由地方投資公司及下屬鐵路專業板塊企業作為市域鐵路的投資、建設和運營主體，并要求相關各方加強溝通、積極協調，為市域鐵路的建設發展強化保障措施。

（二）投資體系

市域鐵路的定位是以解決城市交通客流為主，因此，探索建立由地方主導的專業建設和運營系統，負責項目全過程實施和運營管理，將有利于充分發揮市域鐵路的城市交通功能。

第一層級是地方投資公司（集團），可作為市域鐵路項目的頂層控股方和責任人，主要負責項目的資本金投入。同時，集團負責項目的上層溝通，建立并深化與政府及行業主管部門的工作對接，參與協調與項目戰略投資相關的重大事項。

第二層級是鐵路板塊的專業集團公司，可由地方投資公司控股設立，負責市域鐵路項目投資、建設、運營的一體化管理和資源統籌運作，包括投資組建項目公司承擔建設運營職能、牽頭協調市場融資、參與協調與項目推進和經營管理相關的工作事項。

第三層級是市域鐵路項目公司，可由鐵路集團公司控股、與其他戰略投資者共同出資設立，作為承接具體線路的項目建設單位，系市域鐵路線的資產所有方和項目直接融資主體。此外，市域鐵路運營公司等其他專業子公司，也同屬鐵路集團公司的下級企業。

上述多層級的投資體系，有利于發揮各層級的優勢，并形成協同效應。同時，政府應當提高規劃審批效率，完善監管體制機制，為市域鐵路的發展提供協調與保障。

（三）地方投資公司的作用

將地方投資公司（集團）作為市域鐵路項目的頂層投融資平臺，主要可以發揮以下功能與優勢：

1.有利于投融資保障

集團在城市公共交通投資、建設、運營等方面有著較為深厚的基礎，多年來通過不斷探索和完善“政府性項目、市場化運作”的投融資體制，在積極發揮政府投融資功能、創新投融資模式、積蓄市場融資實力等方面具備一定的政策和資金優勢，能夠為市域鐵路發展提供頂層的投融資保障。

2.有利于協調推進

作為具有影響力的市級投融資和資本經營平臺，集團在歷年來的不斷發展壯大中，與政府相關部門、各區縣政府、鄰近兄弟省市，以及國鐵系統、鐵路建設指揮部等相關各方建立了溝通對接機制和良好合作關系，對市域鐵路項目的協調推進具有積極作用。

3.有利于資源統籌

集團擁有交通、地產、支付結算等多項產業板塊，可在市域鐵路與其他交通換乘、票務清算結算、落實國家對市域鐵路綜合開發扶持政策等方面發揮內部板塊聯動和資源統籌優勢，爭取效益最大化。

（四）項目投資要點

1.打造鐵路專業化集團

地方投資公司下屬的鐵路專業板塊，在歷年來與國鐵項目的合作中參與投資建設了一批國家重點鐵路線，期間積累了較為豐富的鐵路建設和管理經驗。因此，可考慮在鐵路板塊打造專業化集團公司，一方面可以滿足市域鐵路的多層級投融資體系需要，另一方面可以加強與鐵路局系統的聯絡，通過擴充組織機構、引進專業人才、建立管理籌備組，為下一步項目公司的組建打下前置基礎。

2.市區兩級投資分工

根據市域鐵路項目市區兩級投資分工的基本模式，由鐵路集團公司（代表市級部分）、項目沿線各區的投資單位（代表區級部分）共同出資設立市域鐵路項目公司，并承擔項目建設任務。

具體來說，鐵路集團公司主要負責項目主體建設，并承擔項目工程費用和車輛基地總投資；區級單位主要負責各自區域的征地動拆遷工作，并承擔相關費用。如需引入其他戰略投資者，則由各方共同約定分工及投資比例。

3.資本金比例及投入

目前，中心城區軌道交通項目的資本金比例相對較低，而國鐵項目的資本金比例則通常較高，作為同類型投資領域的參照比較，考慮到市域鐵路線客流較少，經濟效益偏弱，項目前期盈利較為困難，建議資本金比例應當略高于市區地鐵項目，以緩解項目的融資和還本付息壓力。

參與投資各方按照確定的投資分工進行同比例資本金投入，其中市級部分資本金由市級財政通過地方投資公司向鐵路集團公司安排，或由地方投資公司負責補充籌集，其余各方按比例同步投入。

四、融資及資金平衡模式探索

（一）常規融資保障

1.地方投資公司層面

地方投資公司在市域鐵路建設發展的融資保障體系中主要考慮承擔二方面職能：

一是發揮直接融資功能。根據市域鐵路的投融資體系，地方投資公司主要承擔市級部分的國有資本金投入，包括及時落實市級財政資本金，以及通過政策性融資、牽頭組建產業基金等方式補充募集資本金。

二是協調安排融資資源。依靠雄厚資本實力和良好市場聲譽，牽頭協調鐵路項目貸款；依靠內部資金池、財務公司等金融平臺，統籌調度內部資金資源，為鐵路項目提供資金周轉和融資服務。

2.鐵路專業板塊層面

鐵路專業板塊層面主要負責解決項目資本金以外部分的建設資金需求，即通過合理利用財務杠桿，發揮市場融資功能，有效擴大投資規模，加快項目建設發展。

在市域鐵路項目中，銀團貸款可作為主要的融資模式。按照目前的投融資體系，在地方投資公司的協助下，由鐵路集團公司負責牽頭對接主要合作銀行，組建市域鐵路建設銀團，以提供綜合授信、配置專項資金并按需向市域鐵路項目公司發放貸款。在銀團的統籌協調與實施下，充分發揮資金供應穩定、貸款利率優惠、期限長短靈活、放款流程簡化等優勢，同時，在市場資金面寬松時，銀團還可以選擇多種資金配置渠道，進一步為項目降低融資成本。

（二）融資模式創新

根據國家發改委指導意見，市域鐵路建設要積極拓寬投融資渠道，創新投融資模式，并建立政府投入、各類金融機構和社會資本相互支持的多層次、多元化投融資體系。

1.市域鐵路建設發展基金

市域鐵路建設的資金需求大、建設周期長，通過設立產業發展基金，能夠有效拓寬融資渠道，形成多元化投融資格局。具體來說，以國有資本代表主體為基金發起人，積極發揮國有資本的引領和帶動作用，并以此廣泛籌措各類社會資本，包括引入各類金融機構、資產管理公司、項目關聯單位等共同投資設立市域鐵路產業發展基金，并由國有控股方發起組建基金管理公司，實現產業基金的專業化運作，提高資金供給效率。

2.政府和社會資本合作模式

政府和社會資本合作（PPP）模式是行業市場發展到一定成熟階段的投融資多元化拓展。當市域鐵路網絡步入建設全面鋪開和運營成熟穩定階段，政府可采用股權合作、特許經營等方式，與社會資本建立利益共享、風險共擔的長期合作關系，社會資本在參與項目投資建設的同時，獲得市域鐵路的部分特許經營權，并通過運營收入、商業開發、政府補貼等多種形式回收投資、共享收益。由于在PPP模式下，需同時考慮滿足市域鐵路的公益性特征和社會資本的逐利性需求，其適用于行業監管體系健全和運營模式趨于成熟的階段。

（三）資金平衡機制

1.政府資金支持

市域鐵路系向社會公眾提供公共服務產品供給，且項目前期的市場化盈利水平有限，因此地方政府的資金支持必不可少。

對于項目建設階段形成的債務，可由政府相關部門負責專題研究償還機制，進行債務認定，并通過市級財力落實部分償債資金。

對于項目運營階段的資金缺口，政府支持主要體現為運營資金補貼，可聯合相關各方共同研究公共服務評價體系與補償機制，并考慮通過政府購買服務等方式補貼線路運營盈虧。

2.企業經營彌補

企業通過對政府性項目實施市場化運作，依靠自身經營積累平衡部分資金缺口，有效緩解政府財政壓力。

一是項目自身經營平衡，即通過降本增效措施，提高項目運營收益；二是相關領域經營平衡，考慮利用既有線路投資分紅等鐵路存量資產收益，用于市域鐵路建設的再投資；三是跨領域的經營平衡，政府通過向企業劃撥相關產業的優質資產與資源，并通過企業市場化運作實現盤活，取得收益用于綜合平衡。

3.沿線綜合開發

市域鐵路項目沿線的綜合開發，是指通過對沿線場站及周邊實施商業開發，形成溢價回收機制，實現資金補充與收益補償。

通常情況下，綜合開發的種類包括：車輛基地上蓋開發、車站上方物業開發、車站周邊綜合開發等，同時，針對開發土地的無權屬、單一權屬、多權屬等不同情況，需要政府部門進行積極協調和政策支持，以幫助市域鐵路運營方逐步實現自負盈虧和自我平衡。

綜上所述，本文旨在立足上海當前所面臨的市域鐵路發展重任，在充分考慮市域鐵路與國鐵、地鐵差異性的前提下，結合本地區歷史與現狀情況，對市域鐵路未來發展的投融資和資金平衡模式進行了探索，并希望以此推動形成一套具有參考價值的研究方案，不僅能為上海市域鐵路的投融資發展提供解決思路，也能為全國其他城市所借鑒引用。

（作者單位：上海久事（集團）有限公司）