惠州市用海核查成果在海域使用管理方面的應(yīng)用初探

巫哲輪

（惠州市海洋勘測設(shè)計中心，廣東 惠州 516000）

我國海域有償使用制度實施以來，海域資源的利用效率明顯提高，初步形成了比較成熟和完善的海域使用管理法律制度，海域權(quán)屬管理等工作穩(wěn)步推進(jìn)[1-2]。近年來，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，海域資源約束趨緊、行業(yè)用海矛盾日益突出，實踐中出現(xiàn)了批用不一致、用海范圍重疊等一系列問題，致使部分權(quán)屬數(shù)據(jù)不準(zhǔn)、不全，影響了海域使用管理、海域行政審批效率[3]。為此，2015年國家海洋局啟動重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查工作，受到業(yè)界的廣泛關(guān)注。例如，鮑平勇等人對浙江省平陽縣重點區(qū)域海域使用權(quán)屬核查實踐進(jìn)行了探討，劉文勇等人對湛江市霞山區(qū)重點用海項目核查工作進(jìn)行分析總結(jié)[4-5]。

廣東省惠州市是珠三角經(jīng)濟(jì)圈、粵港澳大灣區(qū)的重要組成部分。“十二五”以來，惠州市以建設(shè)海洋強市為目標(biāo)，已逐步形成了海洋漁業(yè)、臨港工業(yè)、濱海旅游和海洋交通運輸?shù)幕竞Ｑ螽a(chǎn)業(yè)格局[6]。為摸清海域使用權(quán)屬現(xiàn)狀以及掌握準(zhǔn)確完整的海域使用人、用海面積、用海類型、用海用途、用海方式和用海期限等海域使用權(quán)屬數(shù)據(jù)，依法進(jìn)行核實和勘測，惠州市于2016年啟動全市海域使用權(quán)屬核查工作[7]。本文利用惠州市海域權(quán)屬核查工作中的數(shù)據(jù)，分析、總結(jié)了核查的成果，并將其應(yīng)用到新一輪海洋功能區(qū)劃實施、海洋生態(tài)紅線劃定、廣東省水產(chǎn)資源省級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整及“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作中，以期為依法科學(xué)配置海域資源、提高海域?qū)徟省⒙鋵嵅粍赢a(chǎn)登記要求等奠定基礎(chǔ)。

1 區(qū)域背景與技術(shù)方法

1.1 區(qū)域背景

惠州地處廣東省東南部，位于珠江三角洲東北端，西鄰大鵬灣，西南鄰香港，東與紅海灣相接，南連廣闊的南海，為全省海洋大市之一，擁有大亞灣和紅海灣部分海域，海洋資源豐富。全市海域面積4 520 km2，大陸海岸線281.4 km，大小海灣28處，大小島嶼162個。

1.2 技術(shù)方法

惠州市海域使用權(quán)屬核查采用內(nèi)外業(yè)相結(jié)合的方式，內(nèi)業(yè)收集已有歷史資料后，組織技術(shù)人員赴現(xiàn)場進(jìn)行核查測量。內(nèi)業(yè)工作主要有：收集已有歷史資料，掌握用海項目情況，單宗用海項目相關(guān)基礎(chǔ)信息，完成惠州市海域使用權(quán)屬核查項目實施方案設(shè)計、最佳交通方式選擇以及用海項目預(yù)編號等工作。外業(yè)工作主要有：聯(lián)系用海單位，依據(jù)技術(shù)方案對每個用海項目進(jìn)行現(xiàn)場權(quán)屬核查和海籍測量。

1.2.1 主要技術(shù)要求

坐標(biāo)系統(tǒng)：CGCS2000大地坐標(biāo)系統(tǒng)；高程基準(zhǔn)：1985國家高程基準(zhǔn)；投影方式：采用高斯-克呂格投影，中央經(jīng)線114°E；面積計算與單位：采用橢球面積技術(shù)公式計算，單位為公頃[8]。

1.2.2 技術(shù)路線

（1）整體調(diào)查。利用衛(wèi)星遙感影像圖、海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測系統(tǒng)對惠州市轄區(qū)內(nèi)用海項目做總體調(diào)查，確定項目的個數(shù)、位置；掌握用海項目類型及用海方式；對用海項目所處海域位置自西向東、自北向南依次進(jìn)行編號：海籍調(diào)+6位行政區(qū)域代碼數(shù)字+4位年份數(shù)字+3位編號數(shù)字。

（2）編制實施方案。落實核查技術(shù)防范及技術(shù)路線，成立核查技術(shù)小組，明確工作要求。

（3）內(nèi)業(yè)核查。根據(jù)整體調(diào)查的結(jié)果，收集用海項目權(quán)屬資料，包括用海項目基本信息、宗海圖、坐標(biāo)和投影轉(zhuǎn)換及相關(guān)附件，并整理以上收集的資料。

（4）外業(yè)核查。聯(lián)系用海單位，對單宗用海項目進(jìn)行權(quán)屬核查和海籍測量，根據(jù)《海籍調(diào)查規(guī)范》填寫《海籍調(diào)查表》，繪制單宗項目核查圖件[9]。

（5）報告編制。根據(jù)現(xiàn)場核查數(shù)據(jù)編制核查工作總結(jié)報告，繪制用海項目位置圖（總體），整理單宗項目核查圖件及各具體用海項目海籍調(diào)查表，繪制單宗項目宗海圖。

（6）驗收歸檔。對成果進(jìn)行質(zhì)量檢查，驗收合格后入庫歸檔。

2 結(jié)果與討論

2.1 核查結(jié)果

截至2017年7月，參照《海域使用分類體系》（HY/T 123-2009），惠州市轄區(qū)內(nèi)有漁業(yè)用海728宗、工業(yè)用海17宗、交通運輸用海82宗、旅游娛樂用海36宗、海底工程用海9宗、排污傾倒用海1宗、造地工程用海101宗、特殊用海4宗、其他用海7宗，共計985宗用海項目[10]。

2.2 成果分類

根據(jù)核查成果結(jié)合管理部門實際工作，筆者發(fā)現(xiàn)，惠州市用海管理難點主要是漁業(yè)用海及造地工程用海；根據(jù)《廣東省農(nóng)業(yè)填海造地、鹽業(yè)用海、養(yǎng)殖用海海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)明細(xì)表》中對開放式養(yǎng)殖用海的分類標(biāo)準(zhǔn)，將728宗漁業(yè)用海項目進(jìn)行分類如表1所示。

表1 漁業(yè)用海項目分類

由表1核查成果可知，728宗養(yǎng)殖用海中，個人用海695宗、集體用海5宗、企業(yè)用海22宗、公益性用海6宗。

造地工程用海作為海域使用管理的要點及難點，本次核查工作中共核查到101宗造地工程用海，以下按照建設(shè)年份及證書情況對其進(jìn)行分類，如表2所示。

表2 造地工程用海項目分類

分類時間節(jié)點選取依據(jù)：2002年，《中華人民共和國海域使用管理法》公布；2008年，國家海洋局完成并公布“908專項”海岸線修測勘測成果；2012年，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會在北京召開。

除灘涂養(yǎng)殖用海外，其余類型養(yǎng)殖用海均存在權(quán)屬方面問題。筏式養(yǎng)殖及網(wǎng)箱養(yǎng)殖宗數(shù)多，占養(yǎng)殖用海總數(shù)的74.5%，證書過期及未確權(quán)占其宗數(shù)的84.2%；圍海養(yǎng)殖及底播養(yǎng)殖宗數(shù)相對較少，僅占養(yǎng)殖用海宗數(shù)的7.6%。結(jié)果表明，惠州市灘涂養(yǎng)殖管理規(guī)范急需完善，其養(yǎng)殖用海管理有待加強。

惠州市養(yǎng)殖用海中，海域使用主體主要為個人，占養(yǎng)殖用海總數(shù)的95.5%；其余分別為企業(yè)用海、公益性用海、集體用海，占養(yǎng)殖用海總數(shù)的4.5%。結(jié)果表明，惠州市養(yǎng)殖用海管理的主要對象是漁民。

（3）2002年以前未確權(quán)造地工程用海共有6宗，屬于《海域法》頒布前歷史遺留用海問題。結(jié)果表明，惠州市未解決歷史遺留用海問題。

（4）2002-2008年未確權(quán)造地工程用海共有10宗，屬于《海域法》頒布后、“908專項”海岸線公布前，該時間段內(nèi)造地工程用海未確權(quán)主要原因是海洋與陸地沒有明確管理界限，海洋管理部門難以對其進(jìn)行監(jiān)管，且與國土部門管理范圍存在沖突。結(jié)果表明，“908專項”海岸線的公布對海洋管理具有重要意義。

（5）2008年后未確權(quán)造地工程用海共6宗，均為沿海居民小范圍填海，包括“字宗海、門前海、漁塭”等用海問題。結(jié)果表明，惠州市沿海居民法治意識、海洋保護(hù)宣傳力度、海域監(jiān)管能力和海監(jiān)執(zhí)法能力有待加強。

2.3 成果應(yīng)用

2.3.1 為惠州用海監(jiān)督管理提供技術(shù)支撐

本次成果全面、準(zhǔn)確地反映了惠州全市用海現(xiàn)狀，同時有助于解決歷史遺留問題，如海域權(quán)屬重疊、批用不一致、坐標(biāo)系轉(zhuǎn)換產(chǎn)生數(shù)據(jù)誤差以及海域使用管理存在的其他問題，為海域海島管理、海域動態(tài)監(jiān)管和海監(jiān)執(zhí)法提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。這與鮑平勇、劉文勇等人對海域使用權(quán)屬核查工作中解決的問題及成果應(yīng)用方向等研究結(jié)果相同[4-5]。

2.3.2 為惠州海洋功能區(qū)劃提供科學(xué)依據(jù)

本次成果為惠州市海洋功能區(qū)劃提供海域使用現(xiàn)狀分布情況、各功能區(qū)劃定依據(jù)，為增強海域管理調(diào)控作用、合理控制圍填海規(guī)模、保障漁業(yè)用海空間、保留海域后備空間資源提供科學(xué)可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。以此海域權(quán)屬核查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制定的《惠州市海洋功能區(qū)劃（2013-2020年》已于2017年8月經(jīng)廣東省人民政府批復(fù)同意，這為廣東省其他沿海地市提供了有效參考。

2.3.3 為惠州海洋生態(tài)紅線提供數(shù)據(jù)支撐

本次成果為廣東省海洋生態(tài)紅線惠州部分提供海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、主要開發(fā)活動現(xiàn)狀分布情況，為科學(xué)劃定生態(tài)紅線區(qū)提供數(shù)據(jù)支撐。以此海域權(quán)屬核查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)制定的《廣東省海洋生態(tài)紅線》已于2017年9月由廣東省人民政府發(fā)布。

3 結(jié)論

本研究通過對惠州全市范圍內(nèi)所有用海核查成果進(jìn)行分析總結(jié)，在核查技術(shù)方法、流程、內(nèi)容和成果應(yīng)用等方面總結(jié)經(jīng)驗，為惠州市海域使用管理提供管理方向及依據(jù)。

（1）惠州市用海以漁業(yè)、工業(yè)用海為主。漁業(yè)用海主要分布在大亞灣內(nèi)惠東海域；工業(yè)用海主要分布在大亞灣內(nèi)大亞灣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)海域，以大亞灣石化區(qū)沿岸及馬鞭洲島為主。

（2）加強巡航監(jiān)管，解決養(yǎng)殖用海移動性大、超面積養(yǎng)殖和零星養(yǎng)殖等問題，及時對過期證書進(jìn)行注銷或續(xù)期，定期組織人員對沿岸漁民開展海域使用權(quán)證書申請、審批環(huán)節(jié)培訓(xùn)，增強漁民法治意識；對未確權(quán)造地工程用海，應(yīng)重新界定填海范圍后依法進(jìn)行確權(quán)，并補繳海域使用金。

（3）“908專項”海岸線公布至今已有10年，海洋管理部門一直以其作為管理岸線，存在現(xiàn)勢性差、精度低等問題，而國土管理部門所使用的海陸界線為“0”米線，部分區(qū)域與“908專項”海岸線不一致，存在管理沖突，海洋管理部門與國土管理部門應(yīng)加強溝通，統(tǒng)一步調(diào)，積極解決現(xiàn)有問題，建議重新修測“908專項”海岸線。

（4）核查成果是海域動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測管理系統(tǒng)最為全面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，是惠州海洋功能區(qū)劃、廣東省海洋生態(tài)紅線惠州部分的科學(xué)依據(jù)，是大亞灣水產(chǎn)資源省級自然保護(hù)區(qū)調(diào)整的參考材料。它可以為依法科學(xué)配置用海和提升海域使用管理能力提供決策依據(jù)。