基于改進可拓物元模型的土地整治項目績效評價及影響因素分析

楊 斌，王占岐，胡學東

（1.中國地質大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.華南理工大學公共管理學院，廣東 廣州 510641）

1 引言

進入21世紀以來，國家投入巨額資金進行土地整治。現今土地整治不僅成為增加有效耕地面積、提高耕地質量、保障國家糧食安全的有效手段[1]，而且還是改善農村生活條件，促進農民增收、農業增效和農村發展的有力保障[2]。然而，回顧中國近20年的土地整治發展實踐，發現項目在實施過程中普遍存在組織管理不到位、過程監管不嚴等問題。隨著土地整治的不斷推進，項目績效評價需求日益迫切。

國外對土地整治績效評價研究中，學者主要關注結果績效，對項目過程及影響機理提及較少[3-7]。國內方面，學者對土地整治績效問題研究較多，例如金曉斌等[8]采用模糊綜合評價法對江蘇省泰興市分界鄉土地整治項目績效進行了評價；李冰清等[9]從項目決策、項目管理、項目效益3方面構建了新農村建設背景下土地整治項目績效評價指標體系，并以湖北省浠水縣土地整治項目為例進行實證研究；魏鳳娟等[10]構建了基于“村級領導滿意度”的土地整治項目績效評價指標體系，并探討了湖北省2001—2010年土地整治項目績效水平；楊俊等[11]采用AHP和模糊綜合評價法對湖北省長陽土家族自治縣土地整治項目實施后效益進行了評價；李玉芳等[12]在闡述土地整治項目實施后效益評價內涵基礎上構建了土地整治績效評價體系，并通過實例進行實證分析；汪文雄等[13]針對農戶評價的不完全與不確定性，研究了農戶視角下農地整治項目的績效評價；文高輝等[14]基于農民視角，從項目過程和項目結果兩個方面，探討了湖北省三個農地整治項目的績效水平。從所掌握的文獻來看，現有研究在評價方法上，多采用層次分析法[11]、模糊綜合評價法[8，11]、多因素綜合評價法[12]等，但這些方法人為因素較多，評價結果主觀性較強；在研究內容上，主要側重對單個或少量項目實施后績效水平進行測度，對績效水平及其差異進行比較研究的較為鮮見，而從單指標層面對績效影響因素進行定量研究的更少。單個項目評價結果具有一定的局限性和偶然性，通過多項目、多影響因素比較分析，并從單指標層面深入探討項目間績效差異及其影響機理對區域土地整治項目的績效改善具有重要意義。因此，本文嘗試引入可拓物元模型并對其關聯函數進行改進，基于項目過程思維構建土地整治項目績效評價指標體系，對湖北省平原類型區13個土地整治項目績效水平進行測度，并從單指標層面和多項目比較思維對其影響因素進行定量分析，揭示影響項目績效的內在機理，以期為提高區域土地整治項目績效水平及政策創新提供科學的決策依據。

2 研究對象與數據來源

2.1 研究對象

湖北省位于中國中部，東經108°21′～116°07′，北緯29°05′～33°20′，地形地貌復雜多樣，山地、丘陵、崗地和平原兼有。為了保障研究區域地形地貌、社會經濟及農業生產限制因素的一致性，本文選取了湖北省平原類型區2015年11月竣工驗收的13個省級投資土地整治項目為研究對象。此外，本文所指的土地整治為農村土地整治，項目類型均為土地整理項目，不含土地開發和復墾項目。

2.2 數據來源

文中數據來源于所選項目的規劃設計及竣工驗收資料，包括《土地整治項目可行性分析報告》《土地整治項目規劃設計及預算編制報告》《土地整治項目竣工驗收報告》《土地整治項目工程監理總結報告》《土地整治項目財務決算與審計報告》《土地整治項目工程質量監理評估報告》《土地整治項目投資預期效益情況報告》以及其他文檔資料。

3 研究方法

3.1 土地整治項目績效評價指標體系構建

土地整治項目是一個復雜的系統工程，其績效內涵不等同于傳統公共項目績效，它是土地整治一系列階段和工序累積起來共同作用的結果，是項目過程績效和結果績效的綜合體現[15]。因此，本文嘗試通過“流程邏輯”理論構建土地整治項目績效評價框架和指標體系，即從項目的投入、過程、產出和效果4個維度出發尋找績效因子。投入與過程維度主要用來表征土地整治項目實施中的資金使用情況、組織管理合理性與效率性，是過程績效的體現；產出與效果維度主要用來表征按照項目任務和設計的實際產出情況及項目實施帶來的效果，體現了項目的結果績效。根據“流程邏輯”的4個維度并結合土地整治項目的實際情況，在參考前人相關研究成果[16-19]的基礎上，本文選擇項目投入、項目管理、項目建設及項目效益4個方面作為評價體系的準則層，并依次選擇對應的指標層，構建了包含14個單項指標的土地整治項目績效評價指標體系，如表1所示。

表1 土地整治項目績效評價指標體系及其權重Tab.1 Performance assessment index system and weight of land consolidation projects

3.2 物元評價模型及其改進

3.2.1 確定土地整治項目績效物元

土地整治項目績效M，績效特征C和特征量值v共同構建了土地整治項目績效物元。現假定土地整治項目績效M有n個特征，用特征c1，c2，…，cn及相應的量值v1，v2，…，vn描述，可表示為：

式（1）中：Rn為n維土地整治項目績效物元，可簡寫為Rn=（M，c，v）。

3.2.2 確定土地整治項目績效經典域

土地整治項目績效的經典域可表示為：

式（2）中：R0j稱為經典域物元；M0j表示所劃分土地整治項目績效的第j個評價等級（j= 1，2，3，4）；ci表示第i個評價指標；區間〈a0ji，b0ji〉為ci對應評價等級j的量值范圍，V0ji表示量值范圍〈a0ji，b0ji〉，即經典域。

經典域的確定是土地整治項目績效物元評價的基礎。根據物元評價的可拓性，本文將土地整治項目績效分為4個等級，即T01—T04，分別描述為：優秀、良好、一般和較差。以研究區域多個土地整治項目指標數據為參考，并咨詢湖北省國土整治局和高校相關專家的意見最終確定了評價經典域，其中部分指標的等級取值區間參考了已有研究[16-18]。

3.2.3 確定土地整治項目績效節域

土地整治項目節域可表示為：

式（3）中：Rp稱為節域物元；Vip=〈aip，bip〉（i= 1，2，…，n）為節域物元關于特征ci的量值范圍；p表示土地整治項目績效評價等級的全體。

3.2.4 計算待評物元關于各評價等級的關聯函數

經典物元模型的關聯函數存在一定的局限性，其關聯函數是分段的，計算關聯度時較為不便[20]。此外，若特征指標的節域或者評價類不同時，那么他們的關聯度就無法比較，且當實測值超出節域范圍時，經典物元模型關聯度函數的分母為0，關聯度無法計算。因此，為解決上述問題，本文將經典物元模型的分段關聯函數進行合并，定義了新的等級關聯函數，如式（4）：

式（4）中：aij、bij為評價對象第i個指標關于第j個評價等級經典域的上、下限值；kij為xi關于等級j的關聯度，j= 1，2，3，4。

評價指標權重的確定是物元評價的重要環節，權重賦予的合理與否直接關系評價結果的準確性和可信度。目前常用的權重賦予方法有特爾斐法、主成分分析法、層次分析法和熵權法等。為有效避免指標權重賦值的人為主觀性，本文采用客觀賦權法—熵權法來計算評價指標權重[21]，具體計算結果見表1。

3.2.6 計算待評價物元綜合關聯度

關聯函數值越大，表示實測值越接近該評價等級區間的中間值。關聯函數值為正，表示在該等級區間內；為負則表示不在此等級區間內，但仍然有機會隸屬于該區間，且函數值越大轉化為該區間的可能性越大；為0表示在等級區間的臨界狀態。對各評價指標進行合理賦權后，待評價對象Wx關于狀態等級j的關聯度為：

式（5）中：Kj（Wx）為待評對象Wx關于等級j的綜合關聯度，即綜合績效值；kij（xi）為評價指標xi關于等級j的關聯度，即單指標績效值；wi為第i個特征指標權重。

4 結果與分析

4.1 評價結果分析

4.1.1 嘉魚縣高產農田整治示范工程項目績效評價結果

將嘉魚縣高產農田整治示范工程項目各指標數據代入改進物元模型，即可得出各指標及項目整體在4個等級的關聯度，根據最大隸屬度原則可判斷各指標及項目整體的績效等級，見表2。

式中：S與γ分別為每天需要攤鋪的面積與每平米灑透層油量[3]。在充分結合工程實際后，令γ取值為0.3L/m3，因此通過上述公式計算可知Qo的值大約為3800L，因而在本工程項目中最終決定使用兩臺西安達剛生產的DGL5250以及GLS型號的智能瀝青灑布車，以有效完成這一施工任務。

以單指標單位土地整治面積投資額（C1）為例，其對應4個評價等級的關聯度分別為K1（C1）=-0.000 01、K2（C1）=0.000 02、K3（C1）=-0.000 02、K4（C1）=-0.000 06，根據最大隸屬度原則，該指標符合級別T02，即績效水平良好。同理，可判定其他指標的績效水平，見表3。該項目績效等級的綜合關聯度表示為Kj（M1），對應4個評價等級的綜合關聯度分別為：K1（M1）=-0.031 07，K2（M1）=-0.005 94，K3（M1）=-0.007 39，K4（M1）=-0.039 49，根據物元模型的判斷規則可得出該項目的績效水平接近于T02，即處于良好水平。

評價結果顯示，嘉魚縣高產農田整治示范工程項目績效指標中，1個指標績效水平達到優秀，為按期竣工偏離度C3；6個指標績效水平達到良好，分別是單位土地整治面積投資額C1、預算執行偏離度C2、規劃設計執行情況C4、耕地面積增加率C5、灌溉面積增加率C6和糧食產能提高量C11；4個指標績效水平處于一般，分別是田間道路通達度C7、土地利用提高率C9、農地年產值提高量C10和農業勞動生產增加率C12；此外，還有3個指標績效處于較差水平，分別為防護林網密度C8、土地墾殖系數增加量C13和植被覆蓋指數提高值C14。

表2 嘉魚縣高產農田整治示范工程項目績效評價結果Tab.2 Results of performance assessment on the demonstrated consolidation project of high yield farmland in Jiayu County

4.1.2 湖北省13個土地整治項目評價結果

根據改進物元評價模型，同理可計算出其他12個項目的單項指標及項目整體的等級關聯度，并對其績效水平進行判斷，結果見表3。

從評價結果可以看出，13個項目中1個項目績效水平達到優秀，為天門市石河鎮華豐片土地整治項目；3個項目績效水平達到良好，分別為嘉魚縣高產農田整治示范工程項目、鄂州市梁子湖區涂家垴鎮土地整治項目和天門市馬灣鎮土地整治項目；4個項目績效水平一般，分別為嘉魚縣魚岳土地整治示范建設項目、鄂州市梁子湖區沼山鎮土地整治項目、天門市蔣場鎮土地整治項目和當陽市壩陵辦事處片土地整治項目；5個項目績效水平較差，分別為鄂州市華容區土地整治項目、鄂州市梁子湖區太和鎮土地整治項目、天門市麻洋鎮土地整治項目、荊門市東寶區子陵鋪鎮土地整治項目和當陽市兩河鎮土地整治項目。可見，湖北省平原類型區土地整治項目績效水平高低不一，項目之間的差異較大。

此外，筆者實際參與了該13個土地整治項目的竣工驗收工作，實地考察了項目的建設情況，并咨詢了驗收專家組的意見，發現13個項目中，1個項目整體建設水平達到優秀，為天門市石河鎮華豐片土地整治項目，4個項目建設水平達到良好，分別是嘉魚縣高產農田整治示范工程項目、鄂州市梁子湖區涂家垴鎮土地整治項目、天門市馬灣鎮土地整治項目和嘉魚縣魚岳土地整治示范建設項目；3個項目建設水平一般，分別為鄂州市梁子湖區沼山鎮土地整治項目、天門市蔣場鎮土地整治項目和當陽市壩陵辦事處片土地整治項目；5個項目建設水平較差，分別為鄂州市華容區土地整治項目、鄂州市梁子湖區太和鎮土地整治項目、天門市麻洋鎮土地整治項目、荊門市東寶區子陵鋪鎮土地整治項目和當陽市兩河鎮土地整治項目。由此可見，應用改進可拓物元模型對該13個土地整治項目績效評價的結果與項目實際情況基本一致，該評價結果基本合理、可信。

表3 湖北省13個土地整治項目績效評價結果Tab.3 Results of performance assessment of 13 land consolidation projects in Hubei Province

4.2 影響因素分析

與其他綜合評價方法相比，物元評價模型不僅可以揭示項目整體的績效水平，還能夠對單個指標的績效高低進行評價。對單項指標績效水平進行計算和評價，可以用來定量分析土地整治項目績效的影響因素并反映項目存在的問題。

4.2.1 單個項目影響因素分析

以嘉魚縣高產農田整治示范工程項目為例，評價結果顯示該項目績效水平為良好。其績效水平之所以沒有達到優秀，是因為有7個單項指標績效處于一般及以下的水平。其中，田間道路通達度C7、土地利用提高率C9、農地年產值提高量C10和農業勞動生產增加率C124個指標處于一般水平；防護林網密度C8、土地墾殖系數增加量C13和植被覆蓋指數提高值C14等3個指標處于較差水平。這些指標嚴重阻礙了項目整體績效水平的提高。因此，田間道路通達度較差、土地利用提高率不高、農地年產值較低、農業勞動生產率不高、防護林種植不夠、土地墾殖及植被覆蓋欠佳是嘉魚縣高產農田整治示范工程績效的主要影響因素。同理，利用單項指標評價結果可對其他12個項目績效的影響因素進行分析。

4.2.2 多項目間績效影響因素比較分析

根據單指標評價結果，將土地整治績效各評價指標在4個等級中評價對象所占的比例進行統計分析，便可獲得績效的主要影響因素，即障礙度。這里規定：如果一個評價指標在阻礙等級中（將一般和較差定義為阻礙等級）所占比例超過了一半，說明該指標是大多數項目績效的阻礙因素，統計結果見表4。

表4顯示，13個土地整治項目績效評價指標中，防護林網密度C8、土地利用提高率C9、農地年產值提高量C10、糧食產能提高量C11、土地墾殖系數增加量C13、植被覆蓋指數提高值C146個指標在障礙度中所占比例總和分別達到84.62%、76.92%、61.54%、53.85%、92.31%和100.00%。因此，可大致認為這些指標因素是湖北省平原類型區土地整治項目績效的主要影響因素，具體影響機理分析如下：（1）防護林網密度較低。防護林網建設是為了加強農田的防風固沙功能，研究項目中80%以上的項目防護林網較少，導致該項指標在“一般”和“較差”績效等級的關聯度較高，降低了項目的產出績效，從而影響了項目整體績效水平的提高。（2）土地利用提高率較低。土地利用提高率是土地整治項目實施后效果績效的體現，研究項目中75%以上的項目經過整治后土地利用率提高較低，導致該項指標在“優秀”和“良好”績效等級的關聯度不高，進而影響了項目整體的績效水平。（3）糧食產能及農地年產值增量不高。通過實地調研及分析發現，由于項目實施過程中土地平整量不夠、新增耕地權屬調整不到位、溝渠等排灌設施工程質量較低以及項目后期管護滯后等因素導致了整治后農地質量整體水平不高，糧食產能及農地年產值增量不大，使得該兩項指標在“優秀”和“良好”績效等級的關聯度不高，項目整體績效水平改善不大。（4）土地墾殖率較低。項目實施過程中對農地的墾殖量較少，導致該項指標在“較差”績效等級的關聯度較高，阻礙了項目整體績效水平的提高。（5）植被覆蓋指數降低。所有的研究項目，由于過分追求耕地數量的增加，整治后林地、草地等生態用地減少導致了植被覆蓋指數降低，使得該項指標在“較差”的績效等級關聯度較高，影響了項目的生態績效水平。

表4 土地整治項目績效的影響因素統計Tab.4 Statistic of impact factors of performance of land consolidation projects (%)

5 結論與討論

5.1 結論

本文首先引入可拓物元模型并對其關聯度函數進行改進，然后基于過程思維和“流程邏輯”的方法構建了土地整治績效評價指標體系，并對項目績效及影響因素進行實證研究，得出主要研究結論如下：

（1）改進后的可拓物元模型計算起來更加簡單便捷，有效避免了經典關聯函數的不足，較大提高了模型的計算效率和結果的精確度，進一步完善了中國土地整治項目績效評價的方法和思路。

（2）以湖北省平原類型區13個土地整治項目為研究對象的實證研究結果顯示：1個項目績效水平達到優秀，3個項目績效水平達到良好，4個項目績效水平一般，5個項目績效水平較差。從總體上看，湖北省土地整治項目績效水平高低不一，項目之間存在較大差異。

（3）對績效影響因素進一步分析發現，以13個項目為代表的平原類型區土地整治項目績效的主要影響因素為：農田防護林網密度較低、土地利用提高率改善不大、糧食產能及農地年產值增量不高、土地墾殖率較低和植被覆蓋減少等。

（4）單個項目評價結果具有一定的局限性和偶然性，不足以為區域土地整治績效改善提供有效參考。通過多項目、多影響因素比較分析，評價結果更加真實可靠，進而可較全面地反映土地整治項目存在的問題，為該地區土地整治項目績效改善指明新的途徑和方向。

5.2 討論

（1）可拓物元評價方法科學、實用，既能綜合評價又能對單指標影響因素進行分析，且關聯函數改進后，模型的計算效率更加優良。本文應用該方法對區域土地整治項目進行績效評價及影響因素分析實用、可行，評價結果合理、可靠，基本達到預期目標。

（2）湖北省土地整治項目農田防護林網密度較低、土地利用提高率改善不大、糧食產能及農地年產值增量不高、土地墾殖率較低和植被覆蓋減少某種程度上是項目組織實施不到位、過程監管不嚴的必然結果。中國土地整治應從項目組織、管理入手，在項目過程中尋找績效改善的空間，并創新制度安排路徑，切實做到土地整治惠農惠民，使其真正發揮應有的功效。

（3）本文只采用了改進可拓物元模型對土地整治項目績效水平進行評價，由于篇幅有限，未與其他綜合評價方法進行對比研究，這是本文的不足之處，在今后的研究中需進一步深入和加強。