對改善民生與社會治理創新的研究

楊貴生

摘要：改善民生是實現全面小康社會與基本公共服務均等化的需要，但是目前在民生建設方面還存在如國民收入分配結構不合理和政府缺位與社會關系缺失依舊存在等問題，因此，文章在“創新治理結構、功能、制度、方法與運行體系”的基礎上，對改善民生與社會治理創新作了一些如剛性執行現代化的治理方式、合理處理經濟社會政府的關系與調動積極因素激發社會組織活力等的思考。

關鍵詞：改善民生；社會治理創新；研究

隨著時代發展，我國民生建設站在了一個新的歷史起點上，黨中央按照“四個全面”的戰略布局，把民生建設與全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢有機統一起來，加強頂層設計，明確工作思路，不斷解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，促進社會公平正義，讓人民群眾有更多的獲得感。要把以民生為重點的社會建設推進到一個新階段，必須在與其相關的社會治理創新方面有新的構想和辦法。

一、改善民生與社會治理創新的意義

（一）實現全面小康社會的需要

總的來看，要保障實現全面建成小康社會的目標，必須堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念。要堅持新的發展理念，就必須要在舊的發展理念基礎有所創新。從改善民生來看，要實現以下目標就必須在與其相關的社會治理創新：第一、全體人民的生活水平要得到普遍提高，其中一個重要標志就是要總體實現基本公共服務均等化；第二、一個人要實現協調全面發展，其基礎在于教育的普及與發展，而且要不斷提高對創新人才的培養，只有提高了群眾的受教育水平，基本實現了教育現代化，國家才能在人口資源與有用人才方面達到強國的水平；第三、如果要使民生獲得較全面的保障，就業必不可少，增加就業機會與崗位是努力方向；第四、減少全國的貧困人口直至沒有貧困人口，設計合理制度縮小分配收入差距，擴大中等收入人口規模，調整過高收入群體，使社會收入結構呈“橄欖型”狀態，這才體現了改革開放與發展的成果普及了大眾；第五、隨著城市人口增加，關于住房保障的制度設計已經是必然要求，而對全體國民而言，全面覆蓋的社會保障體系構建必須加速，這才能滿足人民的基本要求與更高要求；第六、人民群眾要安居樂業，整個社會的發展和諧穩定是必要前提。從收入來看，如國內生產總值到2020年比2000年翻兩番，那么按此目標，人均GDP就要超過4000美元（我國2014年人均GDP已經超過7500美元），符合世界銀行的國別收入分組標準中的中等偏上收入國家水平。要實現此目標，就必須在發展關乎民生經濟方面開展創新。

（二）構建和諧社會的需要

堅持在共同利益一致的前提下努力構建社會主義的和諧社會，力爭讓全體人民都普遍享受到改革開放的成果，按照中國特色社會主義建設者的要求整合社會階層關系，使各個社會階層“各盡所能、各得其所而又和諧相處”。要實現以上目標，就必須在與民生相關的社會治理方面創新。

（三）基本公共服務均等化的需要

基本公共服務是以保障公民基本人權為主要目的、以均等化為主要特征、以公共資源為主要支撐的公共服務。其內容主要包括：一是提供良好的公民發展權，讓公民在醫療、衛生、教育、體育、文化與教育等方面獲得相應的公眾發展服務。二是保障公民基本的自由與生活，讓公民在環境保護、公共交通、公用設施、居住服務與公共通信等方面獲得基本的環境服務。三是提供使公民的生命財產安全得到保障的環境，讓公民在國防安全、藥品安全、社會治安與消費安全等方面獲得高質量的公共安全服務。要實現基本公共服務均等化的目標，就必須在與民生相關的社會治理方面創新。

（四）避免陷入中等收入陷阱的需要

“中等收入陷阱”主要是指拉美國家在經濟增長過程中因貧困化和兩極分化導致社會動蕩的狀況。如“拉美病”的“拉美化”現象，就是典型的例證。我國2014年人均GDP已經超過7500美元，進入中等發達國家行列，縱觀世界中等發達國家，絕大部分國家都掉進了中等收入陷阱。觀其發展過程，是由于在社會管理方面存在嚴重問題。因此，要避免陷入“中等收入陷阱”，就必須在發展關乎民生經濟方面開展創新。

（五）治理手段文明化的需要

以協商與合作的治理機制和手段去開展治理，而不是“強硬式”的治理手段，才能體現治理手段的“文明化”。西方學者率先提出“善治”（good governance）的概念，他們呼吁“更少的統治，更多的治理” （Less Government，More Governance）?！吧浦蔚谋举|特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態?！睂τ谏浦?，就從古至今以及國內外來看，表述頗多，就當代而言，就是要國家管理機構在以法律與制度為準繩的前提下，以“溫和柔性”的治理手段去跟個體及社會產生互動，以協商、合作與溝通為主要方式去開展管理過程，讓公共事務成為多方關注的話題；其中，作為執政的政府應該成為多元化管理里的主導方，要改變以前不合理的管理辦法，努力遵循現代化的管理模式。由此可見，治理手段“文明化”也是改善民生的社會治理方面創新的一個重要環節。

二、改善民生與社會治理創新的現狀

為了改善民生，為了促進經濟社會有序健康發展，我國在世界發達國家治理實踐的基礎上結合國情，正積極努力建構系統、整體、協同的治理新局面。

（一）使治理結構體系不斷完善

治理結構解決的是“治理主體是誰”與“治理主體之間是什么關系”兩大問題。為了妥善解決這些問題，隨著時代發展，我國正在構建完善“黨、政、企、社、民、媒”六位一體的治理結構體系。首先，構建完善有責任感與多樣化的治理主體，主要包括中國共產黨與各民主黨派，中央各政府與省、市、縣、鄉等；市場上的多種法人主體即國企、私企、外資企業、跨國企業、內資企業、本國企業等；社會上的多種組織即服務型、本土型、科技型、NGO、世界型等；全社會公眾積極參與；新舊媒體即網絡、電視與報刊、雜志等。其次，構建完善權責明確、合作分工、劃分明白的多個主體之間的和諧關系。其中最主要的是要處理好社會與政府、市場與政府這兩個分量及重者之間的位置關系，要按市場在資源配置中起決定作用的要求去劃分市場與政府的關系，要讓相關社會組織去處理一些社會事務，政府的重點在于提供公共產品、國防外交、出臺政策與宏觀調控。

（二）使治理功能體系不斷完善

功能體系解決的是“治理體系主要發揮什么作用”的問題。為了妥善解決這個問題，隨著時代發展，我國正在構建具有“動員、組織、監管、服務、配置”五大功能的治理功能體系。第一、社會動員功能方面。為讓社會、政治、經濟、文化、黨建與生態等領域獲得凝聚合力與社會共識，必須要有良好完備的治理體系。第二、社會組織功能方面。為讓國家與社會的組織化程度提高，為讓個人利益、集體利益和國家利益的統一，必須把分散化的社會主體如法人、團體與個人等融入具有特殊目的任務的各類組織體系之中如社會、黨團、單位、民眾自治等，這需要有良好完備的治理體系才能完成。第三、監管功能方面。為保持經濟發展、國家政治與社會主體的和諧穩定，必須建設一套完備的監督手段，對各類經濟主體、政治主體與社會主體實施宏觀監控，使市場和社會不斷走向法制、自由、民主。第四、服務功能方面。為使國家治理體系長久運轉有基礎保障，必須最大程度地提供多樣化、優質化、規?；纳鐣Ｕ吓c公共服務，滿足人民群眾日益提高的多元化的物質文化與精神需求，這樣才能順應社會與經濟發展的要求趨勢。第五、配置功能方面。為讓資源配置效率得到提高，充分發揮國家發展的活力，必須建設合理化與科學化的資源配置機制，使社會服務資源的社會化配置得以開展，經濟資源的市場化配置過程里市場起決定性作用。

（三）使治理制度體系不斷完善

明確了治理主體、梳理了治理功能后，需要有一套完備的制度和法律體系，保障治理體系的有效運轉，解決“如何保障治理結構有效運轉”的問題，凸顯國家軟實力的重大作用，讓相關治理功能有效發揮。為了妥善解決這個問題，隨著時代發展，我國正在構建“法制、激勵、協作”三大基本制度的治理制度體系。首先，建設法制體系。為了嚴格執法，嚴厲杜絕非法犯罪活動的產生和蔓延，必須把所有的社會活動、政治活動、經濟活動、生態活動、文化活動等全納入法律框架體系之下，要在社會建設、政黨建設、經濟建設、生態建設、文化建設等領域，適時更新和建立成套的法律體系。其次，建設激勵制度體系。為促進不同類型的主體“從一般走向優秀、從優秀走向卓越”的縱向流動，協同推動個人、團體和國家不斷走向進步，必須建設有效的、科學的激勵體系，在合理合法前提下，激發和釋放多元化主體的內在潛能與活力。再次，建設協作制度體系。為使國際間、政府間、部門間、公私間的跨界協作得以有效開展，化解矛盾與沖突，讓整體利益最大化在互動合作中實現，必須對全球治理、次區域治理、主體功能區治理、地方治理、城市治理、特定問題治理等提出縱橫交叉協作的機制，以達到各領域、各條線依法高效運轉的目的。

（四）使治理方法體系不斷完善

社會治理是一個綜合系統，需要多種方法和手段的共同使用才能見效，而治理方法體系就能解決“具體用哪些方法與手段進行治理”的問題。為了妥善解決這個問題，隨著時代發展，我國正在構建“法律、行政、經濟、道德、教育、協商”六大方面的治理方法體系。第一、構建法律手段。現代社會是法制社會，對違反法律的一切行動，都要依法嚴厲制止和打擊，創建法制型國家，這是首當其沖的辦法。第二、構建行政手段。采取有用高效的指示、規定與行政命令、等措施，對社會、行政與經濟等多個領域開展治理，是領導好擁有龐大行政體系的大國的必然要求。第三、構建經濟手段。在宏觀經濟與微觀經濟領域，必須采用符合價值規律與市場規律的經濟手段如價格、稅收、貨幣與財政等，才能使我國的社會主義市場經濟有序良性穩定發展。第四、構建道德手段。要傳承和發揚中華優秀傳統文化的德治精髓，如“講仁愛、重民本、守誠信、崇公正、尚和合、求大同”等方面強化社會公德，引導個人加強自我約束，讓社會和諧發展，使以德治國與依法治國雙驅動。第五、構建教育手段。為讓多數個體激發活力、更新觀念、發揮潛能、解放思想、與時俱進，在正規國民教育和職業教育基礎上，還需要注重民眾社會教育與繼續教育。第六、構建協商手段。為了促進社會公平發展、疏通利益表達渠道和擴大民主參與度，必須在民主協商制度基礎上，在文化、經濟、生態、政治、社會等領域，建立健全多元化的協商機制。

（五）使治理運行體系不斷完善

要解決“治理體系采取何種方式、何種路徑運轉”問題，必須有完善的治理運行體系。為了妥善解決這個問題，隨著時代發展，我國正在構建“自上而下、自下而上、橫向互動”三大運行方式的治理運行體系。一是自上而下方式。為根除“上有政策、下有對策”的地方對抗性做法，實現政策執行過程里的原汁原味，關鍵在于明確與處理好上級政府與下級政府、中央政府與地方政府之間利益權責關系，加強頂層設計的可行性與科學性。二是自下而上方式。為降低制度運行成本與改革風險，在推行相關制度政策時，要在局部地方開展先行先試，在此基礎上積累經驗把握規律，然后再向全局施行，達到事半功倍的效果。三是橫向互動方式。為實現創新效應、整合效應與協同效應，要在多元化主體和差異化領域之間互學、互訪和互動，達到互相促進目的。

三、改善民生與社會治理創新的問題

隨著時代發展，關于民生方面的社會與經濟等問題也出現了“新常態”，有的老問題還沒根除，新的問題卻隨之出現，而有些社會治理已經不適應“新常態”的需要。

（一）國民收入分配結構和趨勢不合理

改革開放以來，城鄉居民收入差距經歷了由迅速縮小到逐漸擴大，由逐漸擴大到逐漸縮小，再由逐漸縮小到加速擴大的發展過程。據有關方面統計，按照人均年收入2300元的國家扶貧標準，目前我國農村扶貧對象還有7000多萬人，城鎮低保等各類困難群眾也有2000多萬人。如果參考國際標準，貧困人口的數量還要更多一些。一方面，我國GDP總量和人均GDP增長速度很快。在2010年我國GDP總量已經是40萬億元，如果折成美元在全世界190多個國家和地區里排在第2位。另一方面，如此大的GDP總量，其分配結構怎樣？從遠期來看，1996年居民在整個國民收入分配的比重是69.3%，2003年下降到64.8%，下降了4.5%；同一時期政府的收入比重從1996年的17.1%，上升到2003年的20.2%，上升了3%。從近期來看，2016年上半年城鎮居民人均可支配收入16957元，實際增長5.8%；農村居民人均可支配收入6050元，實際增長6.7%，農村居民人均可支配收入實際增速高于城鎮居民0.9%，城鄉居民收入比由上年同期的2.83：1下降為2.80：1。

（二）對各種利益之間出現的差別認識不足

在我國現行社會主義條件下，人民內部矛盾是指在共同利益（政治、經濟、文化、社會）一致基礎上各種利益之間出現的差別，有差別就是矛盾。其實質和核心涉及到如何看待和分配改革紅利，也就是需要關注利益差別程度大小對社會與民生等的影響。在市場經濟條件下，必然會有企業破產，有勞動者失業，會發生貧富差距、地區差距、城鄉差距、工農差距等；在治理過程中，一些干部嚴重的官僚主義、不正之風和腐敗變質直接導致黨群關系、干群關系的緊張，有的甚至發生局部的對抗沖突等。其實，這些都跟利益分配有或多或少的關系，如果對各種利益之間出現的差別這個主要矛盾的認識度不夠，也會影響到對民生的治理質量。

（三）政府缺位與社會關系缺失依舊存在

政府在公共領域等的缺位，導致政府權威不足，這在一定程度上影響了國家對社會政治生活的凝聚力，削弱了國家政權在社會生活中的地位和作用。我國實行的是中國特色社會主義，在發展經濟時非市場原則也有必要存在，在管理社會時強制性機構也有必要存在。因此，政府缺位對發展經濟不利。個人或相關組織的社會關系缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發展的動力。就個人而言，由于社會關系缺失，對政府提倡的又不滿足，但是自身的條件又不具備，就沒有希望；另外，個人不切實際目標受到外力擠壓無法兌現，會導致消極情緒出現甚至對抗政府。就相關組織而言，由于社會關系缺失，在開展相關活動時偏離了政府與社會的正式制度要求，導致多種資源浪費。

（四）基本公共服務體系失衡現象突出

當前我國社會建設中存在的突出問題是：基本公共服務體系覆蓋范圍不夠廣、層次性不足，導致基本公共服務的歧視性供給，引發諸多矛盾。就歧視性而言，基本公共服務的供給主要有以下表現：一是農村地區居民被歧視。由于政府公共財政投入在農村對基本醫療和義務教育嚴重不足，使廣大農民享受到的基本公共服務種類不齊全、層次低、數量少，相對城鎮而言，公共品供給失衡現象突出使農村社會發展的基礎環境薄弱，給穩定埋下隱患。二是體制外就業群體被歧視。體制外就業群體主要是農民務工者和就業于中小企業的人群，相對就業于部分機關單位、壟斷企業和資源性產業的工作人員來看，其平均收入遠遠低于他們，而且享受到的諸多福利也低于平均水平。反映居民收入分配狀況的基尼系數，我國在2000年已經超過0.4的國際警戒線，而且以后每年都有所上升。一般認為，0.4為貧富差距警戒線；0.6為動亂線。據研究，我國已達到0.467，而有的學者認為已到0.5。三是低收入社會群體被歧視。低收入社會群體包括被拖欠退休金人員、失業人員、打工群體、國企早退休者和下崗職工等，他們在公共安全、基本醫療、食品安全與居住環境等方面的待遇通通低于其他社會群體。四是不發達地區居民被歧視。就全國來看，東、中、西部差距明顯，僅東部有幾個省份的年財政收入有盈余，其他的都處于財政赤字狀態，需要中央的轉移支付才能正常運轉，因此，各地的基本公共服務的能力出現巨大差異，導致不發達地區的基本公共服務供給水平底下。

（五）各種社會風險不同程度存在

風險不僅來自我們生活于其中的自然環境和制度環境，也來自我們作為集體或個人作出的每個決定，每種選擇以及每次行動。我們被風險環境包圍的同時，也制造著新的風險?，F代一般意義上的社會風險意指在一定條件下某種自然現象、生理現象或社會現象是否發生、及對人類社會財富和生命安全是否造成損失和損失程度的客觀不確定性。就我國而言，社會風險主要有以下表現：一是干群關系?，F階段我國相當一部分的社會風險是由干群關系所致，其實質問題是重視經濟發展，而忽略民生問題。二是階層結構?，F階段我國社會風險的另一重要根源在于社會階層結構，比如農村與城市的高中入學率相比差距較大等現象。一個公正的社會結構至少具有兩個明顯特征：社會各個階層之間的平等進入與社會各階層之間的互惠互利。對此，我國還有待發展與提升。三是風險集聚。社會風險主要涉入群體集中在社會基礎階層，社會風險指向客體主要集中在與民眾密切相關的基本民生問題等。

四、改善民生與社會治理創新的建議

在深化改革的精神統領下，創建社會治理新格局，還權力以規范，要求國家以法律力量和行政力量給社會一個自治管理秩序，讓社會在常態下按照自己的日常規范進行自我管理；在非常態情況下，也可以用組織力量自我控制，降低國家運行成本。這是中央提出社會管治的一個基本理念。所以，加強社會治理創新的實質，就是深化社會體制的改革與建設。因此，在開展“創新治理結構、功能、制度、方法與運行體系”的基礎上，還可以對改善民生與社會治理創新作一些思考。

（一）提升對主要矛盾的認識度

黨的十九大報告指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾?！币虼?，必須堅持黨的基本路線不動搖，為有效解決生產力和生產關系之間的矛盾、經濟基礎和上層建筑之間的矛盾，消除產生人民內部矛盾的總根源夯實基礎；必須在進行我國特色社會主義偉大事業時始終堅持兩個基本點，即堅持改革開放和堅持四項基本原則，全面貫徹執行黨的基本路線，使偏離和動搖的狀態得到杜絕。

（二）剛性執行現代化的治理方式

一是民主化?！懊裰髦卫怼笔乾F代國家治理的主要方式，也是其區別于傳統社會的根本特征。在治國理政中，要讓人民群眾能夠參與到社會事務和國家的管理中，通過各種制度化安排，切實體現人民當家作主地位，切實體現我國特色社會主義國家治理的核心理念即“人民當家作主”，讓“權為民所謀”、“權為民所賦”與“權為民所有”切實統一起來，以提升民生建設速度。二是法治化。當今社會已經非常注重法治化，而國家治理方式法治化是文明與先進的標志之一，即國家治理體系中的一切主體，無論是相關的權利主體，還是政府權力主體，各主體的行為都受到法律和規則的約束，在實施各自的職能活動或社會行為時候，都必須嚴格遵循法律、規則、程序等的相關要求。對此，要特別提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力。當今社會的各種社會矛盾也多，對其的解決辦法根本在于要靠法治的方法，同時用行政的和經濟的方法加以輔助；對社會而言，任何時候都存在或大或小或多或少的矛盾，但是必須將其納入法治軌道上加以規制和解決才能讓社會有序發展；如果不以法治軌道走治理之路，即使一些社會矛盾得到了局部控制，也會產生不良的社會示范作用；因此，法治既是一種激勵機制，更是一種約束手段，使人們在守法用法的行為中獲得益處并減少外部的負效應。三是文明化。國家行為的“文明化”即“非暴力化”的主要表現在于統治和治理的區別，在治理過程中，在解決社會經濟問題時候，“文明化”的主要手段有民主、行政、法律等，另外一些社會團體以及市場主體等也可依賴。四是科學化。首先是治理主體行為的理性化。如今，市場經濟需要政府擺正自己的位置，即要以理性的原則和思維去劃分政府職能，政府主要著重于制度與宏觀調控等的供給，當“有限政府”與“小政府”；對于理性參與、理性決策等能力，各治理主體要積極主動提高，以便職業化水平和專業化水平。其次是治理方法的時代化。信息化時代，在國家治理之中，需要運用依靠先進的信息網絡平臺與信息技術手段以及其他工具，達到提升治理科學化水平的目標；構建合理有效的評估和反饋機制，可以提升治理的科學化水平，讓治理主體客觀掌握治理過程里的有用信息，降低治理成本、改進薄弱環節；為減少政府跟社會群眾之間的不信任感，降低溝通成本，設計一種互動與溝通的評估和反饋機制非常必要。

（三）合理處理經濟社會政府的關系

一是經濟與社會的關系。經濟問題和社會問題融合在一起，甚至是高度融合。如收入差距，既是經濟問題，也是社會問題。在轉型中的我國社會，公共產品短缺的背景下，要注意處理好經濟與社會的關系，做大蛋糕和分好蛋糕是相互影響相互促進的關系。二是社會與社會的關系。考慮社會管理一定要和社會發展、社會建設相結合，單純的管理片面的管理是不能解決問題的。社會事業的發展對社會管理有基礎性作用，要逐步形成各類社會機制即利益協調機制、訴求表達機制與利益均衡機制等。三是社會與政府的關系。政府和社會組織進行協商，不同利益主體向政府表達、反映情況，并且參與到社會管理中來。同時，加快以提供基本而有保障的公共產品為目標的政府轉型速度。

（四）調動積極因素激發社會組織活力

第一要明確發展目標即良好的政社關系。政府辦事的“半徑”要有所限制，在規范政府行為、調整政府機構、轉變政府職能與精簡政府機構時候，要擴大社會自治功能；社會做事的“半徑”要靈活多樣，在遵循相關制度政策前提下，積極發揮自身的作用，讓個人、企業、單位和組織去把原來由政府包辦的大量社會事務自行做好；政府和社會“各司其職”后，兩者的關系就能達到良性互動。第二要理性改革政府即構建“小政府”。市場的事交給市場解決，政府主要注重規范政府行為、改革政府機構與轉變政府職能等方面；為讓社會組織發揮作用，甚至一些適合由社會組織提供的公共服務都可交給社會提供，政府加快實施政社分開即可，如此才能理順政府和社會的關系，構建“小政府”才能實現。第三要合理改革社會即建設“大社會”。建設“大社會”需要社會能力的提高和社會組織的完備，社會能力的提高在于社會對政府的監督制約機制完善、社會保障體系完善和自治能力的提升，社會組織的完備在于各種團體組織齊備即城鄉社區服務類、科技類、行業協會商會類與公益慈善類等都能依法申請登記，由它們來組成“大社會”。

（五）開展精準扶貧促進農村發展

就我國而言，目前農村人口比例還較大，而多數貧困人口都集中于農村，因此，開展精準扶貧促進農村發展也是改善民生的有效措施。精準扶貧是改善民生的重頭戲，主要著重兩個方面，一個是社會保障體系建設，一個是扶貧脫困。經過努力，社會保障體系得到不斷完善，要更加重視扶貧工作，把扶貧攻堅作為一項重大戰略來謀劃來布局。

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（作者單位：中共臨滄市委黨校）