基于系統動力學的城市軌道交通PPP?項目風險影響因素研究

謝 婷，劉景礦，龐永師

（廣州大學，廣東廣州 510006）

0 引言

我國城市化進程的加快極大地帶動了城市人口出行的交通需求，不斷增加的出行需求促進了城市軌道交通的建設。但由于城市軌道交通建設前期投資大、風險高、投資回收期長、運營及維護管理費用高等特點，限制了很多城市對軌道交通的建設投入，同時政府部門相對冗長、管理水平低下也阻礙著城市軌道交通行業的發展。引入?PPP?模式為城市軌道交通建設提供了更多機會，且順應了城市發展的必然趨勢[1]。

我國城市軌道交通建設中最早使用?PPP?模式的是北京地鐵?4?號線，之后的北京地鐵?14?號線、16?號線，深圳地鐵?4?號線，杭州地鐵?1?號線等都采用了?PPP?模式融資。在城市軌道交通項目領域中，通過?PPP?模式引進民間資本、使社會資金參與到建設活動中，一方面減輕了政府財政壓力，在發揮政府職能的同時，促進社會公眾獲得更高質量和服務的軌道交通設施；另一方面引入社會資本的參與，為私人企業自身的市場發展提供了更大的空間，發揮其在市場的優勢和創造性。

然而，推廣運用?PPP?模式并不是一帆風順，會遇到諸多障礙和各種風險，PPP?項目最重要的?3?個特征是伙伴關系、利益共享及風險分擔，風險是?PPP?項目過程中不可避免的一個重要因素。因此城市軌道交通?PPP?項目必須考慮多方風險因素。

諸多學者從大量案例中分析了可能導致項目失敗的風險因素。元霞等[2]通過分析和匯總中國失敗或出現問題的?PPP?項目案例，找出主要風險因素，并對其風險因素內在原因進行分析，得到政府信用風險是導致項目失敗的最主要風險因素。任志濤等[3]運用系統動力學構建PPP?項目失敗動態反饋模型，分析了引起?PPP?項目失敗的各種風險因素間的動態關系，得到法律及合約中的風險為該類別中最關鍵風險。向鵬成等[4]從融資方的角度考慮?PPP?項目過程中的融資風險因素，分析其各因素間相互關系，并構建系統動力學的因果關系反饋圖及流程圖模型。Xu?等[5]利用模糊綜合評價法對識別出的中國?PPP?項目中的?17?個重要風險因素進行評價和排序。

對于城市軌道交通?PPP?項目融資風險的研究方法有熵權法與灰色關聯度理論[6]、模糊評判理論和層次分析法[7]、AHP?和改進灰色關聯度模型[8-9]、熵權與可拓評價法[10]等。朱珊等[11]通過?PCA?對影響城市軌道交通收益風險的?32?個因素降維，并利用模糊評價方法對項目的收益風險進行評價。鄭勝強等[12]、朱向東等[13]分別通過FANP、三方博弈模型對城市軌道交通?PPP?項目風險分擔進行研究。

系統動力學是研究信息動態反饋行為的一種方法。尚伶等[14]運用系統動力學建立?ESCO?節能改造的因果關系圖和流量存量圖，分析其動態反饋。曾維健[15]通過系統動力學建立西部地區?PPP?項目風險因素的因果關系圖，識別出?3?條主要的風險路徑。

學者們運用眾多方法對城市軌道交通?PPP?項目風險的識別、評價及分擔進行研究，對城市軌道交通?PPP?項目的風險有了較全面和成熟的認識。但是這些方法的研究更多是基于靜態的研究現狀，較少對于風險的動態變化進行系統分析。本文基于系統動力學對城市軌道交通PPP?項目進行研究，建立風險因素因果關系反饋圖，對其動態反饋過程進行分析，識別出城市軌道交通?PPP?項目主要風險因素形成原因，并提出風險對策和建議。

1 城市軌道交通 PPP 項目風險因素分析

國內外學者通過調查問卷或者專家訪談法對城市軌道交通?PPP?項目的風險因素進行了識別。本文借鑒前人的研究，總結城市軌道交通?PPP?項目的風險因素，按項目實施階段劃分為?4?個階段風險，按風險類型劃分為?6?種風險。

1.1 全生命周期風險因素分析

圖1 城市軌道交通 PPP 項目全生命周期風險因素

按項目全生命周期將項目風險因素劃分為?4?個階段風險，分別為招標階段風險、融資階段風險、建設階段風險和運營及收益階段風險。對其細分為?10?個項目風險因素，如圖?1?所示。

1.2 不同類別風險因素分析

按風險因素類別劃分，城市軌道交通?PPP?項目中的主要風險可分為?6?大類：政治風險、自然風險、經濟風險、市場風險、信用風險和技術風險。PPP?項目在我國的政治風險因素較高，主要由于法律和政策等方面的原因使得?PPP?融資模式無法得到保護。政府在?PPP?項目的法律政策、稅收政策等方面的鼓勵機制不成熟是導致政治風險的主要因素。在項目實施工程中，自然風險的發生是不可避免的，如自然災害、惡劣氣候條件、戰爭或其他事故等。經濟風險主要是指金融方面存在的風險，如通貨膨脹風險、利率風險以及匯率風險等。市場風險主要有市場競爭風險與市場需求風險。而信用風險與我國?PPP?項目的發展具有直接的關系，它是當前?PPP項目案例失敗的最主要風險之一[2]。它包括政府違約風險和私人企業違約風險。技術風險指的是設計與建設能力風險、技術人員素質風險等。因此，可以將這?6?大類風險劃分為?13?項風險因素，如表?1?所示。

表1 城市軌道交通 PPP 項目風險因素

2 城市軌道交通 PPP 項目的系統動態反饋分析

2.1 城市軌道交通 PPP 項目風險路徑

從城市軌道交通?PPP?項目風險?4?個階段（招標階段風險、融資階段風險、建設階段風險和運營及收益階段風險）出發，對不同風險因素形成的因果關系進行分析，得到各階段風險的因果關系圖。

2.1.1 招標階段風險路徑分析

城市軌道交通?PPP?項目的招標階段是項目的前期準備階段，該階段確定項目的總體規劃，確定項目的建設、施工、設計及監理單位。招標階段風險包括投資決策風險、招投標風險和設計風險。這?3?個過程可能存在的主要風險有政治風險、經濟和市場風險以及技術風險。其風險路徑圖見圖?2。

由招標階段風險路徑圖能夠看到，政治風險影響招標階段的整個過程，是否具有完備的政策制度和法律體系是城市軌道交通?PPP?項目順利實施的前提條件。同時，經濟和市場風險也是影響招標階段風險的一個重要因素，通貨膨脹率、匯率、利率及物價的變化是項目在招標過程中需要考慮的因素。尤其是對于引入外資的PPP?項目，匯率的變化對其影響較大。招標階段中投資決策和設計過程都需要專門的技術人員，以保證項目的決策正確。是否具備設計與建設能力與良好的技術人員素質是招標階段需關注的問題。

2.1.2 融資階段風險路徑分析

城市軌道交通?PPP?項目通過私人企業引入社會資本進行城市軌道交通的建設，再通過特許經營權使得私人企業收回成本。在其融資階段，風險主要分為稅收和金融風險，其中包括政治風險、信用風險、市場風險和經濟風險等主要風險因素。融資階段風險路徑如圖?3?所示。

城市軌道交通項目建筑、運行和維護費用高昂，有效的融資方式是城市軌道交通?PPP?項目成功的關鍵因素[16]，因此識別融資階段風險因素并判斷其風險路徑極其重要。融資階段過程中主要包括政治風險、信用風險、市場風險和經濟風險四大風險因素。其中市場風險和經濟風險是影響融資階段風險的主要因素，通貨膨脹、利率和匯率的變動直接影響融資過程。

2.1.3 建設階段風險路徑分析

城市軌道交通?PPP?項目建設周期長、投資成本高、建設規模大，因此建筑工程的三大目標成本、工期、質量存在的風險較高。城市軌道交通?PPP?項目建設階段風險主要是成本風險、工期風險和質量風險，具體的風險路徑如圖?4?所示。

成本風險主要受市場風險、政治風險、經濟風險和自然風險的影響，物價變動，匯率、利率的變化以及是否具有激勵性稅收政策都會引起成本的很大變動，導致成本風險。工期風險受自然風險和信用風險的影響，不可抗力和不利氣候等自然風險因素的發生將對工期提出很大挑戰，企業信用風險也是導致工期風險的一個原因。為減小工期延誤風險，應對不可抗力和不利氣候等因素，應做好事前和事后的控制措施，同時企業應加強信用，保證按期交付工程。而質量風險主要包括經濟風險、自然風險和技術風險對工程質量的影響，其中技術人員及管理人員素質對項目工程質量影響較大，在建設過程中，應嚴格把控技術及管理人員素質。

2.1.4 運營與收益階段風險路徑分析

項目的運營和收益階段是私人企業收回投資成本的過程。運營與收益階段風險存在技術風險和經營管理風險兩大類。技術風險主要包括技術人員素質和管理人員能力?2?個風險因素。項目的經營管理風險包括市場風險、政治風險、政府補貼能力風險和前期客流測算是否準確風險等。風險路徑如圖?5?所示。

圖2 招標階段風險路徑圖

圖3 融資階段風險路徑圖

運營階段，技術人員素質及管理人員能力是保證城市軌道交通正常運營的重要因素，為減少運營及收益風險，應提高技術及管理人員素質及綜合能力。項目運營階段中的經營管理風險受市場和政治風險因素影響，因此在經營管理階段，應充分了解市場的需求及競爭風險，同時了解政府方面的定價政策、稅收政策及政策的支持性和穩定性等，以規避或減少風險。

2.2 城市軌道交通 PPP 項目風險動態反饋模型

結合招標階段、融資階段、建設階段和運營與收益階段的風險路徑分析圖，研究不同階段風險因素間的相互作用機理，運用系統動力學軟件得到圖?6?的城市軌道交通?PPP?項目的風險因素因果關系圖，從而確定其風險因素間的動態反饋關系。

城市軌道交通?PPP?項目風險因素反饋圖中主要包括風險因素和風險產生的結果。該模型中有?3?條主要的風險反饋回路，包括?2?條正反饋回路和?1?條負反饋回路。

正反饋?1：融資成本風險—質量偏差—工人返工—工期延誤—企業資信狀況—信用風險—信用等級—可融資金額—投產進度—運營及收益風險—項目收益率—融資成本風險。融資成本風險的提高會導致質量偏差的增大，從而增加工人返工，導致工期延誤時間更長，降低企業的資信狀況而導致信用風險提高；企業的信用等級降低，可融資金額減小，投產進度將變慢，會增大運營及收益的風險，項目收益率因此下降。最終提高融資成本風險。

圖4 建設階段風險路徑圖

圖5 運營與收益階段風險路徑圖

圖6 城市軌道交通 PPP 項目風險因素因果關系圖

正反饋?2：融資成本風險—質量偏差—工人返工—工期延誤—加班趕工—人材機的消耗—融資成本—融資成本風險。融資成本風險的提高會導致質量偏差的增大，從而增加工人返工，導致工期延誤時間更長和增加工人加班趕工，進而要消耗更多的人材機，增加了融資成本，從而進一步增加了融資成本風險。

負反饋：融資成本風險—質量偏差—工人返工—工期延誤—企業資信狀況—信用風險—信用等級—可融資金額—融資成本—融資成本風險。融資成本風險的提高會導致質量偏差的增大，從而增加工人返工，導致工期延誤時間更長，降低企業的資信狀況而導致信用風險提高，企業的信用等級降低，可融資金額減小。因此融資成本減少，融資成本風險將得到降低。

根據因果關系動態反饋圖，可知城市軌道交通?PPP項目中政治風險、經濟風險、市場風險、自然風險、技術風險和信用風險這?6?大風險間的相互作用關系。每個因素的變化都將會引起其他風險因素的變化。它們間相互作用影響著城市軌道交通?PPP?項目的?4?個階段。在項目招標階段，受政府政治因素的影響，其政策風險和法律風險的提高會增加政治風險的發生，從而影響項目的招標階段。因此在項目招標過程中，應考慮到政府對PPP?融資模式下的城市軌道交通項目的支持性與政策的鼓勵性，這為之后的融資階段、建設階段和項目運營及收益階段提供了基礎。

城市軌道交通?PPP?項目的融資階段存在融資成本風險和稅收風險。根據因果分析圖可以看到融資成本風險主要由匯率、利率和通貨膨脹率?3?個經濟風險因素影響。稅收風險主要由政治風險因素影響，政府提供的稅收政策越具有激勵性，稅收風險就越低，城市軌道交通PPP?項目的融資風險也隨之降低。為鼓勵城市軌道交通項目引入?PPP?模式，政府應出臺更多優惠特許權政策。

在項目建設階段，主要考慮工程項目的成本風險、質量風險和工期風險。成本、質量和工期是項目建設過程中的主要目標。由于城市軌道交通項目的建設成本極高，屬于“無利可圖”的公益性項目，而私人企業參與建設的目標是獲得利潤，因此政府必須給予項目的政策補貼，在稅收、土地財政、貸款等方面給予優惠政策，以鼓勵私人企業參與到城市軌道交通項目中，分擔政府的財政壓力。質量方面應嚴格把控，避免偷工減料及成本不夠等情況出現，保證項目工程的質量。

運營階段風險的發生一般由于城市軌道交通票價太低、市場其他交通項目競爭壓力大、市場乘車需求過低、技術及管理人員不力或投產進度跟不上等因素引起。因此在運營階段，為確保達到前期市場定位過程中預測的客流，確保其收益性，重點要保證城市軌道交通真正的便利性，制定合理的票價，確保管理及技術人員具備應有的技能。

3 結論與建議

本文基于系統動力學原理構建了城市軌道交通?PPP項目風險因素的動態反饋因果關系圖，得到?3?條主要的因果關系反饋回路，對其反饋過程有了更深入的認識。從項目生命周期過程中的?4?個階段對所涉及的各種風險因素間的相互關系進行了系統分析，得到不同階段風險因素間的作用機理，使各利益相關主體更加明確自身應承擔的風險，我國運用?PPP?模式的城市軌道交通項目將會更快地發展。

根據城市軌道交通?PPP?項目動態反饋分析，得到不同風險因素之間相互作用機理，提出以下建議。

（1）政府應加快?PPP?模式的法律法規體系建立，完善各項優惠政策。建立更加完善的?PPP?項目法律制度，明確各利益相關者之間的分工、合作以及對項目的全過程生命周期的管理、監控和協調問題的解決機制，保障私人企業利益。同時為社會資本提供更多的稅收優惠、財政補貼政策，以減少在城市軌道?PPP?項目發展過程中面臨的政治風險，從而鼓勵城市軌道交通?PPP?項目的發展。

（2）金融機構應提供更多融資結構模式，針對不同項目提供適宜的貸款融資方式。運用商業銀行貸款、基金、信托、資產證券化、項目收益債券等融資方式，建立更多元化的融資渠道，以適應不同的城市軌道交通?PPP項目，使得城市軌道交通?PPP?項目融資階段的經濟與市場風險能夠有所降低。例如深圳地鐵四號線采用BDOT（建設-開發-運營-移交）方式進行融資，通過開發物業獲得資金，以減輕軌道交通建設前期所需高額成本。通過創新融資方式適應當地的情況，可以在很大程度上促進城市軌道交通?PPP?項目的成功。

（3）政府應加強自身信用，減少項目合作中的信用風險。我國很多?PPP?項目失敗案例說明政府的信用是?PPP?項目成功的一個關鍵因素，擁有良好的信用是項目順利完成的重要前提。政府信用體現在與私人企業、融資機構部門和公眾的契約關系上。政府必須認清當前城市軌道交通?PPP?項目在我國發展過程中的挑戰與風險，提高契約精神，使得利益相關群體對其保持充分的信賴。

（4）項目實施過程中必須建立嚴格規范的監管體系，更好地督促政府及企業合作情況，防范財政風險及信用風險。政府與私人企業通過?PPP?模式進行合作的過程中，必須受到監管部門的嚴格監督，保證操作的透明化和公正性，確保城市軌道交通?PPP?項目的順利完成。

本文研究過程中主要采取定性分析風險因素間的作用關系，形成動態反饋模型，對其影響程度的大小分析有待進一步的研究完善。因此對城市軌道交通?PPP項目風險影響因素的定量研究將是下一步需要研究的問題。