現代化進程中農民身份的制度變遷探析

馮道軍

摘要：農民問題是中國革命和建設的根本性問題。建國以來，伴隨土地制度的改革和經濟社會的轉型，農民身份制度也經歷了多次變遷，每一次變遷意味著農民身份有新的內涵。在中國現代化的進程中，從現實意義和理論價值上來說，研究農民身份轉化及制度變遷都是必要的。

關鍵詞：農民身份；制度變遷；現代化

民間流傳的《擊壤歌》有云：“日出而作，日入而息，鑿井而飲，耕田而食。”最生動地寫照傳統社會中國農民形象。農民身份的確定來自兩個方面：一是在生產和共同生活過程中形成的社會關系身份；其二是以親情為紐帶的婚姻或生育而產生的血緣關系身份。身份制是個新的概念，其中的“制”，顯然就是制度之意。身份制是國家集中和動用社會資源，是社會有秩序生活的（行為）制約準則，是協調社會流動的工具。農民身份的形成是國家制度安排的結果，由規范、法規、法律認可一系列的制度體系。新中國成立以來，農民身份制度經歷了階級化、結構化、社會化到可能的公民化等多次變遷。農民身份的轉變除受經濟社會結構的影響外，還受其他很多因素的制約，尤其是與土地制度密切相關，他并不是獨立發生的。

一、新中國成立以來農民身份變遷的階段分析

建國以來，隨著國家建設的發展，農業在經濟結構中的占比不斷縮小，國家不斷從農業文明走向工業文明，小農社會結構日漸式微，尤其是改革開放以來，為了尋求更大的發展空間，越來越多的農民在國家人口流動政策的松動、農業綜合比較收益的降低等實際狀況的影響下走出鄉村。

（一）農民可自由流動的制度寬松階段（1949～1957年）

1947年，《中國土地法大綱》的頒布，極大地調動了農民生產與革命的積極性。解決人民的吃飯等問題是新中國成立之后面臨的最緊迫的現實任務。土地改革所取得的成功經驗在這樣的背景之下就上升為中國國家制度的層面。根據“耕者有其田”的原則，1950年，《中華人民共和國土地改革法》正式頒布，農民成為土地的主人，面貌煥然一新，在政治、經濟上翻了身，徹底廢除了兩千多年來的封建剝削制度，地主階級消滅了，農業生產力得到解放。到1952年底，我國工農業總產值達到827.2億元。隨后，國家制定實施五年發展規劃，經濟社會發展步入新的軌道，原有的工業積累和城市職工數量無法滿足城市快速的增長需求。為此，為城市經濟建設和發展的需要，大量的農民開始從農村進入城市。“公民有居住和遷徙的自由”也在1954年頒布的《憲法》明確規定，農民政治地位也有了憲法保障。“一五”時期，據統計，平均每年大約有300萬農民涌人城市。新中國成立初期，正是農民這一社會主體的參與，國家提前超額完成了“一五”計劃，農業生產、城市建設以及工礦企業都取得了較快的發展。

（二）農民身份逐漸禁錮的制度約束階段（1958～1978年）

由于城市并沒有做好大量農民進入城市的充分準備，在農民有效地支持城市建設的同時，特別是在糧油食品等基本生活資料供應上出現了嚴峻問題。為保證城市糧食供應，《中華人民共和國戶口登記條例》于1958年頒布，實行嚴格限制和政府管制去控制人口自由流動。在以后的憲法修改中更是取消了公民居住和遷徙的自由。與此同時，國家的很多政策都是鼓勵城市發展的，政府很多政策更是傾斜城市，使農村和城市處在兩種不同的制度體系下。正是基于這種制度安排，我國城鄉二元社會結構開始出現，農民身份特征開始突顯。在身份上城鎮和農村居民分為兩個截然不同的社會群體，城鎮和城鎮居民享受到更多的公共資源配置和基本公共服務，而農村是明顯滯后的。在國家權力的強力控制下，城鄉互動的制度壁壘由此確立，國家的政策驅動從而將農民和市民牢牢地束縛在各自的空間。

（三）農民身份開始淡化的制度創新階段（1978至今）

為限制城市發展，國家通過對戶口遷移控制的手段來實現，這種方式從形式上看是成功的，但也付出了很高的代價，從而喪失了很多城市發展和社會結構變遷的機會。《國務院關于農民進入集鎮落戶問題的通知》于1984年的頒發，這意味著戶籍管理制度改革控制的方式發生轉變，轉變的途徑是由指標控制向準入條件控制過渡。受中國改革開放政策的影響，越來越多的農民進入城鎮，城鄉二元隔絕的社會結構逐步松動，鄉鎮企業和規模工業得到了空前的發展。為引導農村勞動力跨地區有序流動， 1994年，《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》的頒布，標志著我國流動就業憑證管理制度開始建立。2009年中央經濟工作會議提出，要放寬中小城市和城鎮戶籍限制，對于符合條件的農業轉移人口，要逐步解決好在城鎮就業和落戶。2010年，國家制定了2010～2020年中長期人才發展規劃綱要，提出城鄉的戶口登記制度要逐步統一建立。為積極穩妥推進戶籍管理制度改革，2012年，國家下發了《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》。從20世紀90年代開始，農村外出務工經商的人口越來越多，城鄉人口的自由流動，使經濟社會發展獲得了新的活力，但城鄉二元化經濟結構并沒有從根本上改變，農民仍然無法真正獲得市民身份，無法享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。此外，制度性歧視仍然存在，奇異的 “農民工”這一稱謂就是最鮮活的表現。

二、中國農民身份制度變遷的原因透視

農民身份制度變遷的主導者是政府，從發展歷程上看，政府是通過正式制度來推動的， 政府做出這樣的選擇也是考慮及對比不同制度安排成本和收益后進行的，是在認為投入產出有利的情況下提供新的制度安排的意愿和能力的過程。除此之外，非正式制度因素在中國農民的身份制度變遷中也起到不可忽視的作用。

（一）交易成本：制度變遷的關鍵要素

新中國成立以來，農民身份制度變遷的兩個關鍵變量是戶籍制度和土地制度。從交易成本理論分析看，要實現預期的設定目標，在運行過程中一種制度交易成本就不能過高，否則，制度績效的發揮就會受到影響。建國初期，為使農民獲得遷徙和生產自由，鞏固新生政權和解決吃飯問題，國家強制推行了土地改革。1958年，農村全面建立起“一大二公”的人民公社體制，實行統一經營、統一管理、統一勞動和統一分配的體制，嚴重脫離了農村發展實際，導致控制更嚴格的戶籍制度的形成，農民被固定在集體土地上，不能自由遷徙和流動，城鄉二元結構完全確定下來，農村生產力的發展嚴重受阻。對此，隨著家庭聯產承包責任制的不斷推行以及改革開放的不斷深入，整個社會經濟發展由封閉逐步走向開放，二元隔絕的城鄉社會慢慢被改變，實現了資源共享、信息互通和人員流動，減輕過于沉重的交易成本，社會經濟發展的步伐加快。在這樣的背景下，實現“農民—農民工—產業工人”的身份變遷。

（二）非正式制度：制度變遷的影響要素

非正式制度是指人們在長期交往中無意識地形成的不成文的指導人們行為的道德觀念、倫理規范、風俗習慣等。非正式制度對于正式制度發揮著支持、補充等作用，在特定的社會條件下，它也會形成強大的排斥力量。除了土地制度和戶籍制度這兩個正式制度外，在中國農民身份制度變遷的非正式制度的影響因素中，觀念也是一個重要的變量。農民在傳統農業社會時期依靠農業生產維生，市民依靠商業經營和手工藝維生，分別居住在農村和城市，城市居民和農民之間直接交往很少。加之城鄉差異化的生活方式和價值觀，使得進城農民缺乏歸屬感，對家鄉的農村產生強烈的心理依賴，極易產生強烈的戀土情節。城鄉二元化的制度安排，城市居民享有完善的社會福利，對于農民來說，一切的需求都靠自我積累和解決。這樣的制度設計必然產生不同的行為結果，為維護自身群體的利益，很多市民對農民產生強烈的偏見思想，擔心現享有的公共利益被分享，農民市民化及相關政策更是抵制，嚴重地阻礙了農民市民化的進程。

三、中國農民身份制度變遷的路徑選擇

“三農”問題的核心是農民問題，實質表現為農民權利得不到保障。農民身份的形成是國家制度性安排的結果，農民問題的核心是身份問題。農民向何處走？解決中國農民問題的根本出路要給農民與城市市民同等的國民待遇，取消針對農民的種種帶有歧視性的身份制度，真正進行一場利益調整革命，從而實現農民的遷移自由、平等的經濟負擔和財政分享。

（一）進行戶籍制度改革，構建城鄉一體化的管理格局

城鄉之間的發展差距除資源稟賦等影響很大程度上是制度安排帶來的。建國以來，城市得以快速發展的根源是剝奪了農村和農業經濟的發展實現的。統籌好城鄉經濟社會發展，首先要在機會、權利、規則公平的原則指導下，打破不合理的城鄉二元結構，加快改革，實現農民身份轉化，改革城鄉分割、區域封閉的二元戶籍制度。構建一體化制度體系，營造公平的社會環境，剝離附加在戶籍制度上的不公平待遇，實現身份平等，消除身份歧視，享有平等的公民權，逐步把農業轉移人口轉為城鎮居民。

（二）實現基本公共服務均等化，建立城鄉一體化的財稅體制

新制度取代舊制度是利益調整的過程，降低交易成本是制度變遷的重要動力。在農民身份的變遷過程中，要實現城鄉基本公共服務的均等化，充分發揮財政體制重要作用，要構建起現代財政制度，改革稅制，完善稅收制度，加強財政預算編制，均衡城市和鄉村的發展財政政策，改變過度向城市傾斜， 建立財政轉移支付激勵機制建設。社會福利制度建設上，要牢固樹立城鄉一體化的理念，統籌規劃，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋， 在就業、福利補貼、社會保障等方面，取消城市市民和農村居民的不均等政策。同時，要提高農村公共財政的投向比例，加大農村發展的投入，不斷增加農村公共產品供給，調配城鄉基礎設施和公共服務設施建設，改變農民自己負擔公共產品的狀況，讓農民共同分享經濟社會發展的成果。

（三）發揮非正式制度的積極作用，構建全民和睦相處的氛圍

利用好各種傳媒的宣傳影響作用，利用好大眾傳媒的導向功能，對推動我國城鎮化進程的大政方針向社會全方位、多層次地宣傳解釋。要幫助廣大進城農民提升自信心，通過服務專欄、頻道等多種方式，向他們普及日常行為、規章制度、道德和法律等規范，提供有效的城市勞動力市場供求信息，解決進城農民的實際困難。要做好對城市市民的宣傳教育，消除歧視思想，在全社會營造起關心、幫助進城農村人口的社會氛圍。首先，從觀念上要改變農民會搶占市民飯碗的思想。隨著農民市民化進程的不斷推進，大量農民過往的生活和生產習慣改變了，身份也發生轉變，將會極大地拉動內需，促進社會發展。再者，要認識到農民進城不是導致城市病問題的主要原因。城市基礎設施不足、短缺經濟和超前福利等才是城市病產生的原因。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，各項運行規則不斷重塑，國家競爭力的增強以及城市經濟水平的不斷提高，將會有效解決城市短缺的問題。

（四）創新農村基層治理，構建農村居民互贏的生活共同體

農民身份的變遷是一個不可逆轉的趨勢，村民自治是有中國特色的基層民主政治制度。隨著社會的不斷發展，中國農村普遍實行村民自治制度，取得了卓越的鄉村治理績效，有力地推動了農村基層民主建設和經濟發展。然而，隨著城鎮化和現代化進程的推進，更多的農民放棄耕種，從事非農產業，農村社會也出現了一系列新需求、新情況和新矛盾。回應農村社會發展的新要求，就必須創新農村基層治理方式，要賦予農民更多財產權利，保障農民集體經濟組織成員權利。不僅要讓進城的農民安安心心創業和務工，也要具備全局統籌的思維，讓在農村種地的農民一樣有盼頭和奔頭。要暢通村民的利益訴求渠道，充分發揮農民的主體作用，全力維護好村民的集體利益，在重建現代文明鄉風的過程中讓農民全面提升，不斷豐富和創新村民自治機制，著力構建農村居民互贏的生活共同體。

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（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院；上海同粲國際貿易有限公司）