中國農(nóng)村行政改革對(duì)農(nóng)村合作社發(fā)展的影響探討

沈小舟

摘要：中國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，能否解決好農(nóng)村問題將極大的影響中國。其中，政府的行政架構(gòu)對(duì)農(nóng)村的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和政府的功能實(shí)現(xiàn)起著舉足輕重的作用。政府體系的結(jié)構(gòu)包括縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)和橫向的功能結(jié)構(gòu)。研究政府行政體系的結(jié)構(gòu)問題，對(duì)于合理安排地方政府體系，提高各級(jí)政府的效率，尤其是對(duì)于農(nóng)村的影響具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；合作社；行政改革

一、中國農(nóng)村行政架構(gòu)的現(xiàn)狀

在中國2000多年的封建社會(huì)中，政府的層級(jí)架構(gòu)一直處于相對(duì)穩(wěn)定的三級(jí)制或四級(jí)制的狀態(tài)。地方政府往往以縣為基礎(chǔ)，直接管理農(nóng)村的日常事務(wù)。而在新中國成立以后，鄉(xiāng)作為最基層的一級(jí)政府，使得行政層級(jí)縱向拉伸，從而達(dá)到了五級(jí)架構(gòu)，即中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的格局。但在現(xiàn)實(shí)生活中，大部分地區(qū)實(shí)行的行政層級(jí)實(shí)際上是六級(jí)，即多了一層村（居委會(huì)），盡管村級(jí)政府不是憲法規(guī)定的一級(jí)政府，但在具體的行政事務(wù)中，仍然擔(dān)負(fù)著一級(jí)地方政府的職責(zé)。

二、行政架構(gòu)過多對(duì)農(nóng)村合作社發(fā)展的影響

在當(dāng)代中國，這種金字塔式的五級(jí)行政架構(gòu)存在著許多問題，其中對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1. 行政機(jī)構(gòu)規(guī)模龐大，行政成本過高，尤其是鄉(xiāng)、村兩級(jí)政府，直接增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置要求上下對(duì)口，因此，中央有多少機(jī)構(gòu)，以下各級(jí)政府就要有多少機(jī)構(gòu)。此外，許多地方政府還自設(shè)部門，多養(yǎng)了許多吃皇糧的人?，F(xiàn)在，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民每人需要負(fù)擔(dān)的黨務(wù)、人大、行政等干部，加上七站八所，平均約為一百人，四萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民需要負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類干部約為四百萬人。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的這些人員，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)不到5%，其余約95%的費(fèi)用，都是通過向農(nóng)民收取各類費(fèi)項(xiàng)、各類罰款、各類攤派等手段籌集，極大地增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

2. 行政響應(yīng)性偏低，不利于上級(jí)政府與農(nóng)民間的信息傳遞。在當(dāng)前行政架構(gòu)下，各種自上而下的信息很容易被一級(jí)級(jí)地縮小或篡改，同時(shí)，如一項(xiàng)中央的法規(guī)需要下達(dá)，須在五級(jí)政權(quán)體制下按照規(guī)則和政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)體制，由中央逐層傳達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至是村一級(jí)去貫徹落實(shí)。反之，各種自下而上的信息，也容易被扭曲，導(dǎo)致一些真相被掩蓋或加工等情況的發(fā)生。同時(shí)，審批、許可等公務(wù)履行層次增多，由于每一個(gè)層次中有若干個(gè)周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，周轉(zhuǎn)時(shí)間也更長。

3. 政企不分，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)直接干預(yù)過多，但對(duì)農(nóng)民的扶持相對(duì)較少。以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府就是企業(yè)的主人，農(nóng)村企業(yè)的大小事務(wù)，地方政府都要予以干預(yù)，這就不可避免地產(chǎn)生效率低下，無論是人力還是物力，都造成許多不必要的浪費(fèi)。同時(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或村干部同時(shí)在農(nóng)村企業(yè)里任職也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致對(duì)于企業(yè)的干預(yù)過多等不利于企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制下自由發(fā)展等弊端。此外，我國政府歷來對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持力度相比其他產(chǎn)業(yè)有一定的差距，在農(nóng)民專業(yè)合作社建立之初，地方政府不管在政策還是資金方面對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的重視程度都不夠，這就導(dǎo)致一些地方有條件發(fā)展合作社，卻因資金缺乏或者政府政策不支持而滯后。

三、農(nóng)村行政組織改革與農(nóng)村合作社間的互相作用機(jī)制

（一）建立村兩委鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)核心

村兩委指的是農(nóng)村行政組織各項(xiàng)政策的執(zhí)行和貫徹者，同時(shí)也是社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和組織者。因此在農(nóng)村行政組織改革的過程中還需要實(shí)行民主管理制度。農(nóng)村民主政治管理的水平直接影響著新農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)程，干群關(guān)系以及社會(huì)的穩(wěn)定性等。同時(shí)還需要注重對(duì)村民代表意識(shí)制度、村務(wù)征求意見制度以及民主決策制度等相關(guān)機(jī)制的建設(shè)和完善，保證農(nóng)民對(duì)農(nóng)村政治管理的參與，保障農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升農(nóng)民自主當(dāng)家的意識(shí)以及新農(nóng)村建設(shè)的積極性。

（二）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)村治理的引導(dǎo)者

農(nóng)村的治理不是簡(jiǎn)單的對(duì)各個(gè)村莊的建設(shè)，而是從體制和治理上的變革，是政府通過對(duì)農(nóng)村治理思想和方式的創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)村政治體制改革的過程。在多中心理論中，不提倡政府單中心論，而是主張政府參與但是卻不具備最高的絕對(duì)權(quán)威，主要負(fù)責(zé)對(duì)共同準(zhǔn)則以及行動(dòng)的指導(dǎo)。進(jìn)而使農(nóng)村的行政組織間相互聯(lián)系、制約同時(shí)也互相獨(dú)立，進(jìn)而體現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村政治體制的民主性。

（三）以農(nóng)村合作社為農(nóng)村治理的主體

農(nóng)村合作社在運(yùn)行的過程中遵循民辦、民管、民受益原則，在農(nóng)民之間以及農(nóng)民與政府之間具有一定的優(yōu)勢(shì)作用。通過農(nóng)村合作社的建立有利于強(qiáng)化社會(huì)的紐帶，提升農(nóng)村社會(huì)的凝聚力。農(nóng)村合作社的成員來自于農(nóng)民群眾，同時(shí)為農(nóng)民群眾服務(wù)，所以更容易得到農(nóng)民的認(rèn)同。同時(shí)農(nóng)村合作社組織還能夠促進(jìn)農(nóng)村間的互助合作，通過這種民間組織的形式使具有相同意愿和興趣的農(nóng)民能夠聚集在一起發(fā)揮團(tuán)體力量，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。此外農(nóng)村合作社還能夠滿足農(nóng)村的差異化服務(wù)需求。農(nóng)村合作社作為一種特殊的農(nóng)民組織，能夠?qū)φ疅o法觸及的地方給予補(bǔ)充，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的幫助。

四、改革建議

當(dāng)一個(gè)政府的管理成本高，效率低，并且不能更好地提供公共服務(wù)，甚至損害公民的利益時(shí)，這樣的政府有違它存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)準(zhǔn)則，就需要改革。

1. 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，規(guī)范基層政府體制?；鶎诱畱?yīng)該按照“小政府，大社會(huì)”，“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的思路，在不突破國家規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)合理設(shè)置。不要求每個(gè)機(jī)構(gòu)都與上面的機(jī)構(gòu)對(duì)口，或者左右看起，一些機(jī)構(gòu)能合并的就不分設(shè)?；鶎诱闹腔勖鞔_了，不該管的事堅(jiān)決不再干涉，工作效率就能提高，機(jī)構(gòu)與人員就能實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)、精干。對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也可以大大減輕。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府不僅消耗大量的財(cái)力、人力，卻不能起到行政管理中的實(shí)際作用，不僅使得基層政府層級(jí)過于龐大，也導(dǎo)致農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重增加。而新型農(nóng)村合作社是農(nóng)民自發(fā)組織起來的，在它的發(fā)展過程中，不應(yīng)有來自政府的行政干預(yù)。故此，筆者建議在建立農(nóng)村合作社的地方，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的管理，直接由農(nóng)民自我管理。

2. 明確職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政企分開，建立農(nóng)民專業(yè)合作社的有關(guān)服務(wù)體系?；鶎诱鞔_自己的事權(quán)范圍，劃清基層政府與合作社的不同職能，該是合作社的事情不干預(yù)，不插手。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府應(yīng)著重在城鎮(zhèn)與規(guī)劃管理上下功夫，如應(yīng)抓好環(huán)境污染的治理、供水、供電、道路、郵電、通訊等；應(yīng)著重解決能源利用效率低的問題；應(yīng)在科技、文化、教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利、社會(huì)治安方面給予更大的投入。基層政府領(lǐng)導(dǎo)絕不能再兼任合作社社長、經(jīng)理等職，從而保證經(jīng)濟(jì)實(shí)體的自由、平等地競(jìng)爭(zhēng)，也保障合作社健康地發(fā)展，確保為農(nóng)民專業(yè)合作社準(zhǔn)確及時(shí)的提供政策指導(dǎo)和咨詢、農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格信息和市場(chǎng)供求信息等；積極舉辦和參與農(nóng)產(chǎn)品展銷會(huì)、發(fā)布會(huì)等活動(dòng)，特別是參加農(nóng)博會(huì)，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

五、結(jié)論

中國自古就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，不能解決好農(nóng)業(yè)問題，就不能真正地治理好中國。而新型農(nóng)村合作社是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要而產(chǎn)生的，是當(dāng)下能夠讓農(nóng)民富裕的一條比較切實(shí)可行的道路。在它的發(fā)展過程中，如何使得沒有來自政府的行政干預(yù)是一個(gè)非常重要的話題。

當(dāng)前我國進(jìn)入新形勢(shì)下的新時(shí)期，許多國家也正積極進(jìn)行著被稱為“政府再造運(yùn)動(dòng)”的行政改革。目前我國行政機(jī)構(gòu)過于膨脹已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，這也導(dǎo)致了行政成本過高，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重等一系列的問題。因此，簡(jiǎn)化行政層級(jí)、提升行政效率已是大勢(shì)所趨。尤其是對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的改革，對(duì)于廣大農(nóng)民的減輕負(fù)擔(dān)，也許能夠起到較為顯著的作用。相信，如果從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，規(guī)范基層政府體制；明確職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政企分開等不同角度入手，必定能夠提供新型農(nóng)村合作社一個(gè)良性成長的環(huán)境。

不過任何一種方法都非盡善盡美的，行政體制的改革也還需要任重道遠(yuǎn)。漸進(jìn)式的、結(jié)合實(shí)際的改革也許才是最好的選擇。

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（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)）