縣域政府治理的變革之遭

張春宇 李紅權

【摘要】為適應新時代建設人民滿意的服務型政府的需要，必須推動縣域政府治理變革。國家治理的總體規劃、全面從嚴治黨的新成效和縣域治理的歷史經驗為縣域政府治理變革提供了堅實基礎，縣域政府治理變革應以推動治理理念、模式和工具的轉型為主要目標，著力優化治理職能和治理結構，提升治理績效。

【關鍵詞】治理現代化 縣域政府治理 治理理念

在我國國家治理體系中，縣域政府治理具有特殊重要的地位。縣域政府治理績效如何，將直接影響整個國家治理現代化的進程，事關政權穩固、政治安全和人民福祉。因此，在新時代國家治理體系和治理能力現代化的大趨勢下，縣域政府治理亟需全面深化改革，推動建立現代化的政府治理結構和體制機制。

縣域政府治理變革的現實基礎

新時代國家治理的規劃設計為縣域政府治理變革提供了政治基礎。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現代化的目標，從體系和能力兩個方面就國家治理的變革進行了規劃。十九大提出“深化機構和行政體制改革”，要“賦予省級及以下政府更多自主權”，為深化縣域政府治理改革指明了方向。政府治理的現代化是國家治理現代化的基本內容。縣域政府在整個政府治理體系中發揮著連接政府上層、中層和基層，實現中央統一領導與地方治理的重要作用。國家治理的統籌規劃為縣域治理的變革指明政治方向、提供政治引領、供給政治資源，省以下黨和國家機構深化改革推動縣域政府治理的體制變革，縣域政府治理的變革直接嵌入國家治理體系和現代化建設的整體進程。

全面從嚴治黨的新成效為縣域政府治理變革提供了政治生態基礎。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將全面從嚴治黨作為推動“四個全面”戰略布局、全面深化改革的突破口，以上率下，以自我革命的勇氣持續正風反腐，強化管黨治黨，凈化了政治生態。全面從嚴治黨不斷向縱深發展，在不斷嚴肅黨紀政紀的同時，“逆淘汰”機制逐漸被糾正，正向的激勵保障機制開始形成，使處于基層治理第一線的縣級、鄉鎮、農村黨政干部擺脫了繁雜的考核、接待、評比，縣域政府治理擁有了良好的政治生態基礎。

歷史形成的縣域治理經驗為縣域政府治理變革提供了智慧基礎。“郡縣治則天下安”，我國傳統政治文化中蘊含著豐富的治理思想。在，2000多年的歷史進程中，縣制一直是國家治理的基礎，傳統的縣域治理講究官治也注重自治，既尊崇德治也尊崇法紀，“安民眾則安天下”，這在某種程度上可以為今天的多元治理提供借鑒。改革開放以來，“擴權強縣”“省直管縣”、基層協商民主等改革實踐進一步推動了縣域治理的現代化進程，形成了諸如河南的“西峽模式”、浙江的“嘉善模式”等縣域政府治理典型。總結并推廣這些創新經驗，可為縣域政府治理變革提供參考。

縣域政府治理變革的目標方向

治理理念由被動應付轉向服務導向。從國家治理格局的角度看，縣域政府作為基層治理主體，是連接上下的“結點”。縣域政府的黨政干部，在政績考核、職務晉升方面要承受上級政府帶來的壓力，導致治理過程中容易出現“唯上”“唯數據”的現象，長此以往容易形成政府治理行為的短期化、治理成本的高昂、治理權威的消解等諸多問題。在新時代，對基層政府和官員的考核要突出民生、生態、法治等關乎群眾獲得感的新發展理念指標設置，這就要求縣域政府治理主體必須轉變傳統理念，確立以人民為中心的價值取向和“向下看”的治理理念，突出服務縣域內各群體、各階層公眾的需求導向，真正建設服務型政府。

治理模式由同構型轉向復合型。從治理空間的角度看，縣域政府治理不僅包括行政級別劃分意義上的縣政府（縣、區、縣級市），還包括鄉鎮和農村區域；從治理的地域區別來看包括城市治理和鄉村治理。傳統的縣域政府治理模式并沒有區分地域差別，而是采用了同構性質的治理模式。城市治理和鄉村治理在治理主體、治理方式、治理工具等方面都是不同的，要結合縣域的實際情況推動建立多層次、多樣性的“復合型”治理模式，將城市治理和鄉村治理做差異化的區分、整合。同時，探索多中心治理、跨區域合作治理和扁平化治理的有機結合，提高不同層級、不同地域的治理實效。

治理工具由單一性轉向多元智能化。政府治理工具是政府治理體系的重要組成部分，一般而言治理工具分為強制性和非強制性兩大類。傳統的縣域政府治理依托“行政發包”的項目制運作，其治理工具包含了政治、行政、經營等要素，政府利用政策杠桿在治理中發揮主導作用，對企業、公眾、社會組織的管制較多。縣域內公共事務和公共問題日益復雜要求縣域政府治理的變革，要實現治理工具的現代化，即多元智能治理工具的選擇。依據公共服務的需求，政府需要統籌運用強制性、非強制性的治理工具，并引入“互聯網+”、大數據等現代技術手段，線上線下深度融合，推動管理、政務、服務的智能化、信息化、即時化，增強政府的回應性，實現智慧治理。

縣域政府治理變革的優化路徑

變革的本質在于優化縣域政府治理職能。確定與新時代經濟社會發展相適應的政府職能，縣域政府職能應更加體現基層治理的需要，主要圍繞優質的公共服務建構政府職能體系。推動縣域治理變革，要結合縣域經濟發展的特點，破除體制機制弊端，最大限度減少政府對市場的直接干預。重點在于簡政放權，推動行政審批制度改革，建立權力清單與責任清單，約束政府部門及其官員的權力，釋放市場主體活力，推進縣域經濟的多樣性發展和持續繁榮。同時，聚焦政府職能轉變，深化縣域政府機構改革，依據職能設置機構，按照大部門體制合并職能重疊的黨政機構，優化組織結構。

變革的關鍵在于優化縣域政府治理結構。縣域政府治理變革，要從橫縱雙向上優化縣域政府治理結構，形成政府主導、多元參與的良性治理格局。在橫向上優化不同主體的關系，根據縣域治理的不同任務，合理調配各類主體權力、職能和行為邊界。要不斷提高黨組織駕馭治理難題的能力，發揮領導核心作用。要提高政府公共服務能力、資源整合能力、依法行政能力，保障政府充分發揮主導作用。要激發各類市場主體、社會組織和公眾的參與熱情，通過合理的制度安排，保障各類主體有序參與、協同發力，為縣域政府治理提供持續的動能。在縱向上，進一步理順縣域政府治理與國家治理之間的關系，把縣域政府治理置于國家治理的整體框架內規劃設計，充分考量縣域改革發展中的新矛盾、新問題，確保縣域政府治理的決策制定和執行符合國家治理體系和治理能力現代化的戰略目標。還要進一步理順縣域內各層級治理主體之間的關系，明確不同層級主體的權責利，推動扁平化治理，強化中央和上級政策的真實有效傳導，確保縣域內城鄉統籌發展。

變革的根本在于優化縣域政府治理績效。績效評價是現代政府治理的重要工具，評價體系中，政府的廉潔度和信任度是最為重要的。基層政府一度存在權力任性、尋租腐敗等問題，這直接影響社會的腐敗感知度。而在推進全面從嚴治黨的進程中，權力被關進制度籠子之后，基層政治風氣有了根本好轉。但是，鄉村振興、城鎮化、精準扶貧帶來新的尋租機會，導致縣域范圍內傳統的腐敗行為和新的“微腐敗”現象共存。所以，推動縣域政府治理變革，績效評估除了民生、生態、經濟發展等維度之外，必須對于廉潔和信任兩個維度常抓不懈，也唯有廉潔和信任的實現才能確保縣域政府治理績效的持續性。

（作者分別為東北師范大學政法學院博士研究生；東北師范大學政法學院教授）

【注：本文系2014年度吉林省哲學社會科學基金項目“新型城鎮化進程中吉林省縣域治理體系與治理能力研究”（項目編號：20148236）的階秘性研究成果】【參考文獻】

①靖國、毛壽龍：《縣域經濟發展路徑演進與政府治道變革》，《學術界》，2015年第8期。

②折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學》，2014年第1期。

責編/陳楠 孫娜 美編/于珊