村務監督與微腐敗治理

【摘要】農村微腐敗治理涉及到多個主體，需要綜合施策。以村務監督委員會為代表的村務監督，雖然發揮著重要的治本作用，但卻存在著監督處置權缺乏的局限性。加強村務監督，需要強化外部監督的支持，完善村級民主。

【關鍵詞】微腐敗 村務監督 反腐敗

黨的十九大后，我國農村微腐敗治理進入到一個難得的機遇期。農村微腐敗主要有兩個方面的特征，一是腐敗主體方面的特征。農村微腐敗的主體主要是指村干部、鄉鎮干部以及縣市級政府各委辦局以下的腐敗分子，這些人員在履職中常直接面對群眾。二是腐敗情節方面的特征。因為這些腐敗分子的職級比較低，手中的權力比較小，能夠支配的資源比較少，所以腐敗的情節，特別是與“老虎”相比，通常都比較輕。從腐敗所涉及金錢和財物的數額來看，一般都比較小。當然，這只是從統計意義上來說的，絕不排除極端個案的情況。農村微腐敗具有這兩個方面的主要特征，并不意味著微腐敗的性質就不惡劣，危害就不嚴重。從農村群眾的感受來說，由于農村微腐敗對農村群眾利益所造成的損害是直接的，因而，這種感受就十分強烈。習近平總書記強調：“‘微腐敗也可能成為‘大禍害，它損害的是老百姓切身利益，啃食的是群眾獲得感，揮霍的是基層群眾對黨的信任。”因此，需強化村務監督，遏制群眾身邊的微腐敗，讓群眾有更多的獲得感。

村務監督的作用定位與效果分析

村務監督是村級民主的有機組成部分，村務監督委員會是具體的監督機構，是代表村民對村務實施民主監督的具體組織形式。村務監督的責任主體是村級自身，具體來說，村務監督委員會的監督作用主要體現在及早發現和報告問題上。至于問題的處置，特別是那些構成違紀違法的問題，則必須依賴于鄉鎮以及縣市的監督機構。因此，雖然村務監督是村級自治的內在要素，在一定程度上為村級微腐敗的治理起到治本作用，但對其作用不能估計過高。村級以外的外部責任主體也承擔著很大的責任，這些責任既包括治標方面的，也包括治本方面的，甚至還包括推動農村經濟社會發展這一基礎性任務的責任。

迄今為止，村務監督委員會所能發揮的監督作用都是有限的，村務監督效果總體較差，并沒有起到其應有的治本作用，這從村級微腐敗依然高發甚至持續處于蔓延態勢就可證明。可是，村務監督效果不佳的原因卻是復雜多樣的，絕不能簡單地把責任都歸咎于村務監督委員會。大體上，可以把原因劃分為三類。一是農村經濟社會發展方面的。改革開放40年來，雖然我國廣大農村經濟社會取得了很大的發展，但發展不平衡的問題還是比較突出的。對于這樣的貧困地區而言，各項工作包括村級微腐敗的治理，都缺乏有效開展的基礎。二是村級微腐敗懲治方面的。過去多年，特別是十八大之前的很多年，從全國來看，對村級微腐敗治理力度不夠，由此形成了更多的歷史欠賬。三是村級民主發展和村務監督方面的。鄉村是我國民主發展的高地，自1988年以來，就率先展開了民主實踐，這是十分了不起的壯舉。可是，除了前面兩個方面原因的制約，村級民主本身也還有一些不完善的地方，其中，體現民主監督的村務監督就尤為薄弱。這些都制約了村級微腐敗的治理。由于這些復雜的原因，在村級微腐敗治理上，就不能試圖走捷徑，期待找到什么靈丹妙藥，而必須要多描并舉、綜合施策。

強化村務監督的思路與建議

村級微腐敗治理是一項復雜的工作，需要多個主體參與，多方合作。

第一，必須要強化外部監督的支持。即使是加強村務監督一個方面的工作，也不能僅僅著眼于村務監督委員會，而必須要從強化外部監督支持人手。這主要是由村務監督的特殊性所決定的。另外，在了解了中央制定的《關于建立健全村務監督委員會的指導意見》（以下簡稱《意見》）的相關內容之后，也可以對村務監督的特殊性以及強化外部監督支持的重要性有更為具體的了解。在《意見》中關于村務監督委員會的“職責權限”和“工作方式”部分有如下實質性內容：村務監督委員會有向“村‘兩委提出村務管理建議”的權力，“必要時可向鄉鎮黨委和政府提出建議”；“對發現的涉嫌貪腐謀私、侵害群眾利益等違紀違法問題，及時向村黨組織、鄉鎮黨委和政府及紀檢監察機關報告”。這說明，村務監督委員會的監督權主要就是發現、報告和建議權，而并沒有處置權。如果不能得到鄉鎮黨委和政府及紀檢監察機關的外部監督支持，村務監督委員會的監督就幾乎不可能產生任何實質性的監督作用。至于村務監督委員會的建設和作用發揮，也十分有賴于其他外部因素。《意見》規定，“村務監督委員會主任一般由縣一級負責培訓，其他成員由鄉鎮負責培訓”，“鄉鎮每年對村務監督委員會主任履職情況進行考核”，在“建立健全村務監督委員會工作，縣級黨委和政府要切實履行主體責任”。這意味著，如果縣鄉的這些責任不落實，村務監督委員會的建設和監督作用發揮就會受到很大程度上的制約。

綜上所述，強化外部監督支持的重點任務主要是兩個方面。一是縣鄉兩級紀委以及新成立的縣級監委，要切實履行起自身的監督職責，要對村務監督委員會的監督工作予以積極跟進和支持。如果縣鄉兩級紀委和縣監委不能履行好這種監督職責，就應當被追究監督責任。二是縣鄉兩級黨委要切實負起建設村務監督委員會，并支持村務監督委員會監督工作的主體責任。如果沒有履行好，就應被追究主體責任。

第二，通過完善村級民主促進村務監督。《意見》中有關村務監督委員會隊伍建設、管理考核等規定對于村務監督委員會發揮監督作用十分重要。此外，提升村務監督委員會監督作用的思路和辦法，還很有必要從村級民主發展的大格局中去尋找。村務監督委員會所代表的村務監督本身就是村級民主發展的內生要素，如果村級民主發展仍存有不完善之處，就必然制約村務監督的作用和效果。一是必須通過優化村級民主治理結構，解決村委會“一權獨大”的問題，由此，為確保村務監督委員會獨立性創造條件。具體的辦法是強化村民會議或村民代表會議在村級治理中的主導地位，為會議設立獨立的召集人。二是將村級黨組織內化到村級民主制度安排之中。具體辦法是規定村黨組織為村民會議或村民代表會議中的領導力量。在村支書不擔任村委會主任的情況下，這個會議召集人理應就是村黨組織負責人。否則，會議召集人可由村黨組織中的其他干部擔任。為確保村民會議或村民代表會議的主導地位和作用，有必要在村民會議或村民代表會議中設立兩個專門監督小組，分別對村委會和村務監督委員會進行監督。這樣做，一方面，解決了黨組織被邊緣化的問題；另一方面，對村務監督委員會發揮監督作用也起到保障作用。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、北航廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻】

①《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，中華人民共和國中央人民政府網站，2004年6月22日。

②《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發<關于建立健全村務監督委員會的指導意見>》，新華網，2017年12月4日。

③任建明：《決策權、執行權、監督權的制約與協調——十七大以來的理論與實踐》，《人民論壇·學術前沿》，2012年11月上。

責編/肖晗題 美編/于珊