甘肅省人民調解案件補貼及司法社工介入專職化隊伍建設的反思

【摘 要】人民調解發展到現今存在的諸多問題，其中第一個人民調解經費補貼問題矛盾突出，而經費補貼又是人民調解發展的基石，因此經費補貼問題應盡快的采取有效措施彌補不足。第二個是人民調解人員與結構化改革創新問題，如何行之有效的使人民調解工作適應現階段的社會，筆者于文中提出了人民調解與司法社工的互聯新方向，即建設人民調解專職化隊伍。

【關鍵詞】 人民調解 經費補貼 專職化

一、甘肅省人民調解現狀及重要性分析

（一）甘肅省人民調解的現狀

甘肅省地形狹長、地緣遼闊，民族眾多，經濟發展水平相差較大，糾紛日益增多、糾紛的類型也隨著經濟發展產生了新變化。從糾紛的類型來看，傳統的民間糾紛一般是民與民的糾紛，即鄰里之間的糾紛?，F今的民間糾紛中村民與基層干部、村民與企事業單位或其他經濟組織之間的糾紛日漸增多。從糾紛的領域來看，隨著經濟的發展，影響社會穩定的各類矛盾和不安定因素增多，解決難度也增大，糾紛的領域也在逐漸擴大，由原來傳統民間糾紛如：婚姻、家庭、鄰里等方面，擴展到社會經濟生活和政治生活的大部分領域如：資源開采利用、移民搬遷、土地征用等，由于社會經濟文化發展所帶來的新型社會糾紛層出不窮的出現[1]。

自2011年1月起人民調解施行至現今，人民調解得到不斷的重視和發展，尤其對解決基層人民內部矛盾而言，走訴訟程序已不是解決矛盾糾紛的必經途徑。根據《人民調解法》和《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》的規定，人民調解是免費的，不收取任何費用，工作保障經費的責任主體是縣級以上地方人民政府、村（居）委會以及企業事業單位，對人民調解工作所需經費，縣級以上地方人民政府應當給予必要的支持和保障。因此，人民調解就成為一種簡單、便捷、成本低且行之有效的非訴訟矛盾糾紛解決機制。

（二）人民調解的重要性分析

甘肅省近三年通過人民調解這一方式進行調解的各類矛盾糾紛的辦案量相對平均。通過分析可以得出，目前甘肅省各市在民間矛盾問題處理方式上，仍以人民調解為主要方式，由于人民調解既是我國傳統矛盾糾紛解決方式的時代提煉，又是我黨群眾路線在基層矛盾糾紛解決過程中的創造性發揮，具有非常強的時代性和政治性。因此，人民調解在未來相當長的一段時間仍是民間糾紛的主要解決方式，但需要伴隨時代的發展而深化改革。

全國各省十年來通過人民調解進行調解的各類矛盾糾紛的數量達5746.9萬件，其中2011年各地人民調解組織共調解各類矛盾糾紛893.5萬件[2]。人民調解正響應十九大報告所指出的，在構成新時代中堅持和發展中國特色社會主義的基本方略是要堅持在發展中保障和改善民生。堅持人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

二、甘肅省人民調解目前面臨的問題

（一）人民調解員待遇及案件補貼問題

人民調解辦案經費補貼嚴重不足這一現狀，辦案經費補貼也低于每個市的人均最低生活標準，這導致人民調解人員在大部分程度上都是由社區行政化人員擔任，或者兼職擔任，對人民調解工作的開展執行和發展造成了很大程度上的限制。這闡明了甘肅省的人民調解工作分配不均的情況和人民調解補貼嚴重不足的嚴峻形勢。所以甘肅省人民調解經費補貼存在的問題若無法妥善解決，人民調解就無法高效的發揮其本身的作用。從另一個方面來看，《人民調解法》表明要通過地方立法落實人民調解工作經費，但并非有了《人民調解法》的支持，人民調解經費保障問題就迎刃而解。甘肅省近三年的人民調解案件數和人民調解辦案經費補貼總數表明，人民調解委員會和人民調解員得到的人民調解補貼相對較少。人民調解的類型和難易程度不分明，人民調解員所得到的案件補貼也相對不分明。導致甘肅省人民調解經費補貼問題并未因《人民調解法》的實施得到較大的改善，法律落實不到位問題，也使得人民調解經費補貼得不到保障。

（二）人民調解人員專業性問題

人民調解員目前主要是社區行政化人員擔任或者兼職擔任，所以人民調解員的專業素質和專業化水平不高。

（三）基層社會治理轉變問題

人民調解在傳統的社會矛盾糾紛解決中采用人情法理結合的方法具有良好的效果。近年來，伴隨著案件種類的提升，領域的擴展，諸如醫療糾紛、勞動、環境糾紛等新型矛盾的涌現，人民調解的方式和專業性則顯得捉襟見肘，需要用更為新式的、專業的方法去調解矛盾。十八大后提出“國家治理能力與治理體系的現代化”，強調“社會管理”向“社會治理”轉變，以及十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局。而現代社會由熟人社會逐漸演變成陌生人社會，尤其是大量人口涌入城市造成的人口多元化結構，使得基層社會治理的主要陣地—社區治理更是難上加難。人民調解在發展中的桎梏所導致的不足，使得人民調解公信力下降，人民更傾向于公安司法系統或者上訪等途徑。

三、對于甘肅省人民調解發展的幾點建議

（一）人民調解經費補貼建議

目前，在沒有地方立法的支持下，可以采取辦案補貼的方式來進行經費的分配。如安徽省推廣“以案定補”“以獎代補”也是暫時解決人民調解經費的較好辦法。對于任命調解員的工作可以根據人員的專業、資歷等來分配，其補貼金額按案件的難易程度及數量分為不同等級進行發放，對于簡易民事糾紛（不需要調查取證，直接現場即可化解的民事糾紛案件），調解成功每一個案件，可給予補貼10-20元不等；一般民事糾紛（需要進行調查取證，并有較全的材料和規范文書的糾紛），調解成功履行協議并歸檔可給予補貼30-50元不等；疑難民事糾紛（糾紛周期性一年以上的糾紛），并經反復多次調解才成功的糾紛，調解成功履行協議并歸檔可給予補貼80—100元不等。重大民間糾紛（對社會穩定有重大影響的糾紛，涉及“民轉刑”等糾紛），調解成功履行協議并歸檔可給予補貼200—300元不等。[3]調解案件人次、時間分配上。每起重大復雜疑難糾紛由3—6人進行調解，調解時間15天；一般糾紛由2—4人進行調解，調解時間7天；簡單糾紛由2人進行調解，調解時間4天，調解員的誤工補貼每人每天35元，生活補貼每人每天25元。劃定疑難、一般、簡單民事三類糾紛類型，由現政法委和司法局判定。[4]

（二）專業人民調解隊伍建設

就筆者收集到的數據來看，甘肅省對于人民調解的需求仍然很大，目前隨著社會分工的不斷加深，兼職性的人民調解員崗位顯然無法滿足人民調解的需求，又由于現代社會對于專職專崗以適應工作精細化體系化的需求，所以人民調解職業體系伴隨著現代化職業體系的建立已然浮出水面。

一方面，專業人民調解隊伍的建設首先就是專職化，即人民調解隊伍不再是由現階段社區主任+兼職的模式，而是由專職的人員管理人民調解，負責日常的事務，或者說人民調解不再是社區中的一個掛牌部分，而是轉變為由政府指導的，去除行政化的由人民內部解決自身矛盾的地方。其次專業人民調解隊伍的建設需要人民調解專員具備專業素養和內涵，尤其是對人民調解的價值觀、人民調解的工作方法、人民調解的法律適用以及自身心理素質等方面的專業素養，都要達到專業化的水平。這已然涵蓋了基層法律工作者或說基層法律服務提供者和社會工作者兩個專業。未來的專業人民調解隊伍是為基層人民提供法律服務的社會工作人員，即司法社工這一范疇。所以人民調解的專職化與人民調解的專業化相當于司法社工的“鳥之兩翼，車之雙輪”，即能運用專業的知識和手法，以高效且良好的服務為基層提供法律服務，又能行之有效的解決人民內部的矛盾，最后還能解決人民調解隊伍自身存在的問題，即專業的崗位做專業的事情。

另一個方面，專業人民調解隊伍的建設從公共法律服務體系建構的角度來看，其屬于法律服務范疇，而地方上將人民調解歸屬于綜治維穩辦的一個分屬，且會定制指標，并受制于雙重管理模式。但是人民調解隊伍不同于強制力保證下的司法和行政執法，應該運用最接地氣的手段、最實效的服務回歸到為人民服務中去，以貼心的服務、善治的理念、柔軟的手法、最大的支持來幫助矛盾糾紛雙方解決問題。

（三）加強社會治理模式

黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。人民調解機制的大力發展，既是社會治理社會化、法治化、專業化的結合，更是趨向提升人民幸福感的必然途徑。

四、甘肅省人民調解與司法社會工作互聯與嵌入的可行性

（一）調解人員的專業化與創新化

在專業化方面。首先人民調解與司法社會工作從本質上講都是非盈利性質的，都是為人民提供社會服務，所以兩者在本質上有高度契合性。其次，傳統的人民調解與司法社會工作在價值觀上都是利他性的，其為人民解決問題并不是以收取報酬為目的。并且人民調解與司法社工在工作中所遵循的基本原理也有高度的契合性。如兩者都會以柔性的方式在合法合理的前提下，作為第三方來溝通矛盾雙方，以矛盾雙方自治自決為前提，并建立融洽的專業關系，解決問題。

在創新化方面。傳統的人民調解與司法社會工作有許多相同的價值觀與理念相契合，但是由于知識或者技巧的欠缺，大都由經驗主義使然，因此許多的人民調解員并不能以身言傳所用的工作方法。而司法社會工作則不同，在與矛盾雙方的溝通中，其能熟悉的運用司法社工專業的治療方法和技巧，能自由且良好的切換自身所扮演的“角色”，如：中間者、傾聽者、咨詢者、指導者、資源鏈接者等，并且能夠良好的運用同理心、聆聽、激勵、雙贏、引領等技巧，與矛盾雙方建立良好的關系。[5]

（二）調解體系的專業化與創新化

傳統的人民調解體系即程序化是碎片化的，并沒有一種固定模式，多是由案件調解員自身水平和習慣所決定，這也造成了調解程序的差異化與多變性。雖然人民調解是非訴訟的調解模式，但為了調解過程和結果的公正性，專業化的調解體系還是要進一步的加強。司法社會工作則擁有一套成熟完整的過程體系，包括：接案、初期評估、計劃、介入、過程評估、結案、后期評估。每個步驟都有明確的指標，將之嵌入到人民調解中，可以做到無縫銜接，因此可運用司法社工本身的專業性技巧通過，同理心、聆聽、激勵、雙贏等方式與矛盾雙方建立良好的專業關系，之后通過其過程體系進入到調解中去，直至矛盾雙方問題的解決。

五、結語

黨的十九大的報告中特別提到依法立法，我們可以從兩個層級來理解，一個是國家憲法，應該高度關注當前的人民調解的各項法律、制度或規章當中是否存在與憲法原則相違背的現象。第二個是立法法，通過嚴格遵循立法法，保障整個法律體系的科學性、系統性、協調性，才能保證人民調解在改革過程中有良法可依，這樣才能夠真正的實現良法善治，而良法是善治的基本保障。

甘肅省人民調解由于現實性的問題亟待進行改革創新，而司法社會工作又能保持與其高度契合性，使這兩個職業有了互聯與嵌入的可行性，將兩種方式進行合理、科學的結合，既可以符合目前社會治理的需要，又能夠建立專業的、職業的新型調解制度，是人民調解與司法社會工作的發展新方向。

【參考文獻】

[1] 楊平華.甘肅民族地區人民調解制度的適用[D].西北民族大學：西北民族大學，2010：1—75.

[2] 趙陽，曾敏.全國有人民調解組織81.1萬個[N].法制日報，2012-10-30（001）.

[3] 王浩然.安徽省人民調解調研報告[D].安徽大學：安徽大學，2011：1—36.

[4] 鄭生貴，黃云宜青海省達日縣積極落實人民調解員補貼經費[J].人民調解 2008（12）：46-46.

[5] 楊旭，司法社會工作服務對我國調解制度的嵌入性研究[D].華東政法大學社會發展學院：華東政法大學2016（20）：34—42.

作者簡介：付珣（1991-），女，四川成都，司法社會工作。