怎樣防控地方政府債務風險

劉學民

【摘要】地方政府債務帶來的財政金融風險已經成為當前經濟運行中最主要的風險之一。傳統融資方式缺陷、投資期限結構與債務期限結構錯配及地方晉升錦標賽等因素，導致地方政府債務風險凸顯。基于誘發地方政府債務風險的幾種方式，可有針對性地采取資產證券化、合理匹配投資期限結構與債務期限結構、政績考核注重投資效率等防范措施。

【關鍵詞】地方政府 債務風險 融資方式 【中圖分類號】F812 【文獻標識碼】A

黨的十九大報告指出，要“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”。地方政府債務帶來的財政金融風險已經成為當前經濟運行中最主要的風險之一，尤其是個別地方政府通過多種方式違法違規或變相舉債，形成的隱性債務風險可能誘發系統性金融風險。因此中央提出把打好防范化解重大風險攻堅戰列在“三大攻堅戰”之首，而防控地方債風險是其中一項重要內容。

誘發地方政府債務風險的幾種方式

第一，傳統融資方式缺陷：土地質押與單一舉債。抵押擔保物是地方融資平臺在發行債券和銀行信貸過程中都亟需解決的問題。按照當前我國的土地制度，地方政府可以通過低價征用的方式將農村集體的土地征用過來，經過適當的工程整理作為政府的儲備用地，在政府發債和信貸中以抵押品的形式出現。為了進一步增強地方融資平臺的發行債券和信貸的信用等級，地方政府使用行政手段，以土地出讓或劃撥等方式向融資平臺注入大量的土地資源，以使這些融資平臺具有“良好的資產變現能力”，從而提高發行債券和銀行信貸的信用等級。地方政府通過行政權力在一級市場獲得土地壟斷權，進而獲得大規模土地的控制權，這就方便了地方融資平臺對土地進行資產抵押，這也是融資平臺在金融市場上獲得融資的重要基石。當通過發行債券或銀行信貸籌建的投資項目無法按預期取得投資收益，且投資項目的現金流已無法正常支付發行債券或銀行信貸的本金和利息時，潛在的違約風險即迫使政府將土地出讓收入作為支付本金和利息的重要方式。由此可見，無論是融資抵押還是償還債務，地方政府都將土地作為其重要的融資抵押品和債務償還方式。在市場經濟條件下，土地價格受眾多因素影響而波動，尤其是在我國房地產市場出現泡沫的情況下，土地出讓價格持續下降，地方政府土地出讓的純收入支付本金和利息的壓力逐漸增大，這種情況觸發了地方政府債務風險的產生。此外，在傳統的融資過程中，地方政府往往作為單一的投資主體，因而在融資過程中往往成為單一的債務主體，債務風險一旦產生就難以分散，地方政府只能單獨解決，債務風險過于集中。

第二，投資期限結構與債務期限結構錯配。地方政府通過地方融資平臺獲得的資金主要是用于基礎設施建設和公益性項目，主要包括市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利等項目，這些投資的一個重要特征是金額大、投資回收期限長。而在地方政府債務結構中，銀行短期借款占據了重要的位置，這種投資回收期限與債務期限結構不匹配情況的出現，增加了地方政府的償債壓力。加之前期投資項目金額巨大，使得地方政府面臨著較高的債務違約風險，對于那些本身償債壓力比較大的地方政府更是雪上加霜。為了應對違約風險，地方政府或者采取行政干預，或者采取“拆東墻補西墻”的模式，或者出讓或抵押持有的土地。無論采取哪種方式，都沒有從根本上改變地方政府短債長投的模式，投資期限結構與債務期限結構的不匹配造成了地方政府償還債務的壓力，也誘發了一些地方政府的債務危機。

第三，晉升錦標賽。基于“晉升錦標賽”的地方政府競爭直接導致了地方政府的短視行為。一些地方政府上馬的項目缺乏科學充分的論證，一些投資金額巨大、投資回收期限長的基礎建設工程，完成融資后，如果投資項目后期無法按照預先設計的規劃產生收益流，將無法覆蓋融資產生的本金和利益，地方政府償還債務的壓力隨即產生，特別是對于那些耗資巨大的地方基礎設施建設工程。如果未按照既定目標收回投資收益，地方政府所面臨的債務償還壓力是較大的。

多渠道并舉，科學解決地方政府債務風險

開展資產證券化。地方政府傳統的融資方式將融資端風險與投資端風險相分離，一旦投資發生重大風險，受政府公信力的約束，地方政府不得不通過各種方式償還債務，這給地方政府的融資帶來了巨大壓力。而資產證券化則很好地將融資端與投資端風險相結合，使得地方政府與其他投資方共同承擔地方政府投資項目的風險，相比傳統的融資方式，這將大大降低地方政府的債務償還壓力。首先，我國已經建立了包括貨幣市場、資本市場在內的比較完善的金融市場體系。上海、深圳兩個全國性證券市場經過多年的發展，已經初具規模，這標志著我國的證券市場正逐步走向規范和成熟。伴隨著經濟的持續發展和證券市場的不斷完善，我國證券市場上的機構投資者也逐步發展壯大，證券公司、保險公司、基金公司、社保基金等各類機構投資者已經成為證券市場的主導力量。無論從市場交易制度、市場規模還是交易主體來說，我國資本市場已經具備開展資產證券化的條件。其次，隨著工業化和城市化的加快推進，地方政府在公共基礎設施領域內不斷增長的合理融資需求和建設性債務必將是長期趨勢，對于傳統的融資方式而言，地方政府難以單一承受舉債主體的壓力。資產證券化作為一種結構融資方式的金融創新，可以轉移和分散風險，實施信用增級，帶動金融投資。地方政府債務證券化的融資成本和風險較低，有利于增加新的融資渠道，降低銀行體系的信貸風險，這些都可以降低地方政府自身作為投資主體的風險和壓力，因此資產證券化可以成為化解地方政府債務風險的有效途徑。

引入民營資本。隨著民營資本的不斷壯大和多層次資本市場的逐步完善，民營資本在資本市場上發揮著越來越重要的作用。在地方經濟建設的過程中，地方政府應在法律法規規定的范圍內鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域，這不但有利于緩解地方政府尋找資金的壓力，同時也轉移出了部分風險，可以有效緩解地方政府的舉債壓力。引入民間資本，可以使投資主體變得多元化，一是有利于提高投資項目規劃的科學性和運營的規范性;二是有利于提高投資項目的盈利能力，可以充分發揮市場配置資源的決定性作用，建立公平競爭的市場環境;三是有利于激發地方經濟增長的內生動力，從根本上提升地區經濟發展能力，解決地方政府債務風險。

合理匹配投資期限結構與債務期限結構。地方政府在規劃地方投資項目時，需要對投資項目的可行性進行論證，針對投資項目的市場需求、資源條件、建設規模、工藝設備等進行詳細、周密、全面地調查研究和綜合論證，從而為科學地預測項目投資期限、金額與未來現金流提供可靠的依據。依據投資項目的論證情況綜合考慮融資的期限結構，關鍵是將投資項目的期限、金額與未來現金流與融資的期限、金額與未來支付的本金或利息合理匹配。在投資項目運營管理階段，充分重視投資項目管理的科學性，在保證項目運營預期現金流的條件下，科學合理地管控成本，實現投資項目收益最大化，為投資項目債務的償還提供堅強的保證。

政績考核應注重投資效率。在對地方政府的考核過程中不僅要關注投資的數量，更要關注投資的效率。對投資數量的考核容易導致地方政府投資只注重投資項目數量的多少，使得一些地方政府盲目上馬項目，而不考慮項目上馬后帶來的經濟效益，導致舉債累累無法償還。對地方政府投資效率的關注將迫使地方政府在投資項目時必須考慮項目的整個生命周期，尤其是未來投資項目產生的現金流是否可以償付融資端的本息。這種考核方式的變化將大大提高地方政府投資項目規劃的科學性，合理保證投資項目的收益，進而降低地方政府的債務風險。

【參考文獻】

①龐曉波、李丹：《中國經濟景氣變化與政府債務風險》，《經濟研究》，2015年第10期。

②李蔚、王素青：《我國地方政府債務風險管理的對策研究》，《科研管理》，2006年第5期。

責編/姜成 美編/于珊