淺析在城市發(fā)展中規(guī)劃、建設(shè)與管理三者的關(guān)系

代百春

農(nóng)耕時代，人類開始以群居這種高級的生活形式存在，隨著人類文明、社會生產(chǎn)力與工商業(yè)的不斷發(fā)展，早期的城市就產(chǎn)生了。城市的出現(xiàn)是人類走向成熟和文明的標(biāo)志。

1949年3月，在西柏坡舉行的中共七屆二中全會指出，黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，并為新中國的城市管理和建設(shè)描繪出了宏偉的藍圖。隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的不斷變革，城鎮(zhèn)化進程也在不斷推進，我國的城鎮(zhèn)化進入了一個穩(wěn)定的發(fā)展時期。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，在新型城鎮(zhèn)化的歷史進程中，城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市的發(fā)展離不開城市建設(shè)，城市建設(shè)必須依托城市規(guī)劃和城市管理。好多地方在城市發(fā)展中重城市建設(shè)，輕城市規(guī)劃和管理的城市工作格局弊端叢生，嚴(yán)重制約和影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展。在新的時代背景下，如何處理好城市發(fā)展過程中建設(shè)、規(guī)劃和管理三者之間的關(guān)系，黨和國家在頂層設(shè)計上就作了全面部署，在黨的十八屆三中、四中全會上，以決議的形式對城市工作提出了更高的目標(biāo)要求，提出了要形成建設(shè)、規(guī)劃與管理良性互動的城市發(fā)展工作格局。

1989年12月26日第七屆全國人大第十一次常委會通過《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，自1990年4月1日起施行，這是新中國城市規(guī)劃史上的一個里程碑。2007年10月28日第十屆全國人大第三十次常委會通過新頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，自2008年1月1日起施行。兩部法雖然只有一字之差，卻有著非常深遠的意義，標(biāo)志著我國在城市規(guī)劃法制建設(shè)上又邁進了一大步。

2016年初，中央再次就城市規(guī)劃建設(shè)管理工作出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》。《意見》共九條三十款，分別從九個方面對未來五年的城市規(guī)劃建設(shè)擬定了基本遵循和提出了具體要求，要貫徹“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”的建筑方針，依法規(guī)劃、建設(shè)和管理城市。劃定了嚴(yán)格執(zhí)行法定規(guī)劃要求的紅線。規(guī)劃先行和規(guī)劃法定是依法建設(shè)城市、管理城市的重要體現(xiàn)。提出了要嚴(yán)格依法制定規(guī)劃和執(zhí)行規(guī)劃，打破“規(guī)劃就是鬼話、紙上畫畫、墻上掛掛、不如領(lǐng)導(dǎo)一句話”這一魔咒。

1962年9月和1963年10月，為加強對城市的集中統(tǒng)一管理，解決當(dāng)時城市經(jīng)濟生活的突出矛盾，中共中央、國務(wù)院先后召開全國第一次和第二次城市工作會議。1978年3月，國務(wù)院在北京召開第三次全國城市工作會議，制定了關(guān)于加強城市建設(shè)工作的意見。1978年之后，就沒有召開過中央城市工作會議。時隔37年，2015年12月20日，中央城市工作會議在北京召開。習(xí)近平總書記指出了做好城市工作，首先要認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展的指導(dǎo)思想。在此背景下，中共中央國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的意見》，《意見》明確對新形勢下城市管理發(fā)展改革工作提出了具體要求，這也是新中國成立以來中央層面對于城市管理工作首次作出全面部署，意義非凡。2016年10月10日，住建部印發(fā)《關(guān)于設(shè)立城市管理監(jiān)督局的通知》，在國家部委層面首次設(shè)立城市管理監(jiān)督局是整個城市管理發(fā)展歷程中的一件大事，解決了我國城市管理系統(tǒng)一直缺乏中央主管部門的難題，緩解了城管“兒孫滿堂、上無爹娘”的尷尬現(xiàn)狀。在深入貫徹中央文件精神的基礎(chǔ)上，2017年5月1日，《城市管理執(zhí)法辦法》正式實施，填補了我國在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)缺位。

城市的發(fā)展在于建設(shè)，建設(shè)到位則需要管理，城市管理是城市發(fā)展必不可少的一個環(huán)節(jié)，需要協(xié)調(diào)好城市發(fā)展的方方面面，宏觀的管理體制和微觀的管理方法相結(jié)合則是突破城市發(fā)展問題的關(guān)鍵。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市的建設(shè)速度也越來越快，城市的面貌也發(fā)生著翻天覆地的變化。人們在享受城市發(fā)展帶來的各種成果時，也遭遇了城市管理的各種問題，諸如流動人口增加、交通擁堵、環(huán)境惡化、貧富差距大等。城市管理堅持以以人為本、可持續(xù)發(fā)展、效能管理為主要原則。就是要堅持“一切為了人民，一切依靠人民”的城市思想，使城市在良性的軌道上持續(xù)發(fā)展。在城市管理過程中，以最小的成本取得最大的成果，實現(xiàn)城市發(fā)展的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會綜合效益的有效統(tǒng)一。

城市建設(shè)和城市管理是一對矛盾體，它們既互相依存，又互相分離。而在城市發(fā)展中，城市建設(shè)的主導(dǎo)者存在重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，由于城市管理的落后，導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施運行效率低等問題，在一定程度上影響了城市的發(fā)展。城市建設(shè)、城市管理與城市發(fā)展的關(guān)系應(yīng)該是一種線性邏輯關(guān)系，城市發(fā)展是建立在“城市建設(shè)—城市管理”的二維體系下的，應(yīng)呈現(xiàn)不斷攀升之勢。“重城市建設(shè)，輕城市管理”和“重城市管理，輕城市建設(shè)”都不是一種良好的城市發(fā)展之勢，城市發(fā)展中的城市管理和城市建設(shè)應(yīng)該都成為主要的元素，不可過于倚重單方面的投入，而導(dǎo)致城市的畸形發(fā)展。

城市管理包括前期規(guī)劃管理、中期建設(shè)管理與后期運行管理三個部分。大家所熟知的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三段論述中的管理，實際上指的就是運行管理。城市規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)論證、專家決策為前提，對城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)展進行規(guī)劃。它具有指導(dǎo)和規(guī)范城市建設(shè)的重要作用，是城市綜合管理的前期工作，是城市管理的龍頭。當(dāng)然，目前城市管理與城市規(guī)劃建設(shè)還存在缺乏法制保障、缺乏大眾監(jiān)督、缺乏公眾參與等問題。深入推行“陽光規(guī)劃”，完善城市管理和城市規(guī)劃行政許可聽證制度，是體現(xiàn)政府尊重大眾意愿的有效措施，可以有效防止政府決策的片面性，提高管理和規(guī)劃實施的合法性和合理性，為其長遠發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

總而言之，城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理都是新形勢下城市發(fā)展的重頭戲，三者之間的關(guān)系密不可分，它從起源發(fā)展至今，一直在不斷前進，呈現(xiàn)出螺旋式上升的態(tài)勢。但不容忽視的是現(xiàn)階段他們之間也存在一些問題與不足，這就需要主政者們有卓越的眼光和睿智的思維來規(guī)劃城市、建設(shè)城市、管理城市，只有這樣，城市的發(fā)展才能走向一個更加光明的未來。