政府購買社會組織公共服務的英國經驗及啟示

齊海麗

[摘 要]英國是公共服務改革的先驅者，也是新公共管理運動的發起者。自20世紀70年代以來，在福利國家模式遭遇重創的社會背景下，英國政府通過多元措施助推社會組織發展，并在實踐中形成了社會組織參與公共服務供給的范圍廣、能力強等特點。英國在長期的制度實踐中所形成的政社全面合作伙伴關系，對于轉型期的中國公共服務改革具有很強的借鑒意義。我國政府要發揮政策導向作用，有效引導社會組織發展，將其構建成強有力的合作伙伴。

[關鍵詞]社會組織 公共服務 合同制治理 政府購買服務

工業革命最早興起于英國，英國也是公共服務改革的先驅者。早在十六世紀，英國政府最早引入私人慈善機構來提供公共物品和服務。到了十八、十九世紀，英國就有了公共服務合同外包的探索，主要集中于城市基礎設施建設和社會基本公共服務供給領域。進入20世紀70、80年代，西方世界國家普遍存在著政府公共服務供給質量低下、民眾不滿情緒增長等問題，這些國家應對這些問題有一個共同的特點：非營利組織是社區公共服務最重要的主體，承擔著提供者或生產者的多重角色，為推進社區公共服務的發展發揮了重要的作用。在這種社會環境下，英國主動適應社會環境的變化，進行社會公共服務領域的變革。有數據顯示，在2006—2007年，大約有1/5的公共產品由私人部門和非政府組織提供，涉及公共服務的各個方面和地域范圍。

英國政府在應對社會問題方面日益加大財政投入。英國政府在2004—2005年大約花費了3200億英鎊用于社會問題的解決，比如養老金的支付、醫院的扶持和學校的發展等，這個數字大約相當于公共支出的一半以上。在英國，為了有效應對福利國家的危機，人類服務提供者的角色呈現出由國家部門開始向非政府組織、志愿組織和商業組織轉移的趨勢。教堂、宗教機構、慈善團體、互助會、共濟會在社會保護、衛生保健和教育的選擇性提供方面發揮了自己的作用，在應對社會挑戰、改進公共服務、加強社會包容和促進社區發展方面都發揮著重要作用。

在英國，自從20世紀80年代以來，政策制定者就開始倡導更多地利用志愿組織來充當服務提供者的角色。以社區照顧模式為例，社區照顧模式最早出現于英國，這種社區照顧是由家庭成員在家中實現的，因具體的環境，它可以是最好的照顧形式，也可以是最差的照顧形式。在困難的情況下，由專業護理人員提供的照顧要比由家庭成員照顧的更為恰當和更為安全。政策制定者一直有意識地嘗試減少使用政府部門的制度性照顧，代之以更廣泛和更有效地利用非正式部門為殘疾人和體弱長者提供“社區照顧”，大量的公共房屋管理就轉交給了志愿住房協會。此外，在一系列以地域為基礎的社會政策倡議中，志愿組織也被認為是中央和地方政府的最佳的合作伙伴。

一、政府與社會組織關系的變遷

（一）福利國家危機及福利多元模式的產生

從20世紀70年代開始，關于福利國家陷入危機、面臨威脅、處于轉型之中的論調甚囂塵上。雖然有些論調言過其實，但不可否認的事實是，發達國家發生了一場福利危機，這場危機的發生與全球化進程的推進、政治傳統觀念的轉變、社會與人口的變遷都有極大的關聯。作為高福利國家的英國，在這場危機中也未能幸免于難。英國的公共服務改革以1979年為分界點，在這之前，政府對社會公共產品與服務大包大攬，特別是政府要承接全面的社會保障重任。英國經歷了長期的經濟“滯脹”，在經濟上難以維持其福利國家體制，長期的社會保障政策使英國的GDP降到了西方國家的最低水平，財政危機加劇。高福利國家的發展模式在帶給國家沉重的財政壓力同時，還塑造了一大批懶惰的公民，這些人置國家的發展情勢于不顧，寧愿躺在福利的“溫床”上享受政府的各種補貼，這樣的社會弊病，加之巨大的財政壓力，英國已經到了不改革無法發展的地步。

撒切爾政府1979年上臺后，便態度堅決地推行自由主義的經濟政策，主張對福利國家模式進行改革，她的改革是以經濟學為開端，走向社會政策方面。一般認為，民營化改革源于1979年撒切爾夫人大刀闊斧的改革，她所推行的是“小政府”政策，撒切爾夫人既試圖打破工黨的傳統堡壘，又想推廣一種花費更低的城市管理，通過求助于更多的公私合作伙伴和在公共部門內推行企業文化。福利國家可以提供服務與收入保障，但也是而且總是一種社會分層體系。福利制度是福利國家塑造階級與社會秩序的關鍵制度，福利國家的組織特征幫助了社會團結、階級分割以及地位差異的表現。

撒切爾政府所進行的一系列改革，就是對福利國家危機做出的正面回應。撒切爾政府改革的重點是國有企業的民營化，早期的民營化方案也是在這一時期發起的。英國沒有公共部門和私營實體合作的傳統，私有化改革是對傳統的政府主導服務模式的一個巨大的沖擊和改革。從20世紀80年代早期開始，1979年至1993年，英國的國有企業在國內生產總值中的比重從11%下降到2%。撒切爾政府的公共服務改革涉及多個方面，目的在于扭轉英國經濟的頹勢，改變英國人的生活境遇，把經濟和社會福利改革作為重點。同時，政府改革既是整個改革的目標，又是鞏固改革成果的條件，取得了舉世矚目的巨大成就，但是非營利組織在這次改革中所獲取的機會并不是很多。英國和其他地方已經出現了把一些國家職能委托給非民選的、準自治的政府組織的東西，而這些組織通常由工商部門和社區部門的代表以及中央和地方政府的官員所構成。

（二）政社全面合作伙伴關系的確立

1997年英國工黨重新上臺執政以后，“第三條道路”成為風靡西方政壇的口號。“第三條道路”理論源于克里頓的競選策略，但卻在英國得到了最為全面的闡釋。1995年開始，布萊爾就將“第三條道路”作為工黨的政治哲學提出，表明工黨要實現對新自由主義和社會民主主義的超越。社群是“第三條道路”的一個重要概念，主張建立包容型的社會關系，這種新型的社會包容關系，主張社會公共治理中個人和團體的參與意識和公共精神的培養。它倡導在尊重個人價值的基礎上建立共同體意識，即每個人積極參加生活于其中的社群公共生活，為社群服務。這種社會包容意識，奠定了布萊爾政府改革的理論基石，體現在布萊爾的執政方針中，就是強調政府、企業、社會和個人等在公共事業中的合作。布萊爾不像撒切爾那么極端和抗拒政府主義，培育積極的公民社會也是政府的政策理念之一。工黨在1997年執政之前，就在政府與非營利組織關系的意見征求稿中，將政府與志愿組織的伙伴關系作為工黨推進社會凝聚力建設政策的核心內容。

工黨執政早期就提出了一項重要的改革：構建整合型政府，以應對日益復雜的經濟與社會問題。一直追求與社會力量的合作，改變政府包攬一切的福利國家模式，由社會辦福利。強調切實加強非營利組織的組織治理，使之能夠肩負起新時期的使命，在這樣的政策倡議下，許多社會團體和社區組織參與到提供社會公共服務的工作中。為了提升公民責任感，布萊爾政府通過吸納志愿部門，以擴大福利混合及聯合社區和信仰組織等方式。英國政府一直積極鼓勵公民參與和志愿活動，布萊爾執政后，在充分肯定原有改革成果的基礎上，針對改革中過分強調競爭，忽視社會責任的問題提出了合作政府的觀念。也是在其執政期間，COMPACT協議得以簽署通過，將非營利組織與政府的關系通過國家政策的形式得以確立，明確了雙方共同的價值、信念和承諾。1998年以來，工黨政府為實現建立現代化政府的目標，推出旨在改善公共服務質量的最佳價值模式。英國公共服務改革出現了在強調市場競爭的基礎上向合作轉變的趨勢，也就是不僅僅強調效率的趨向，開始強調競爭與合作，更加關注公平。

二、社會組織參與政府購買服務的特點

（一）政府通過立法和政策引導社會組織發展

政府與民間組織合作關系的確立需要良好的政策環境。英國政府高度重視與民間公益組織的合作并視之為重要的合作伙伴。早在20世紀80年代，保守黨領導下的地方政府就制定了《地方振興計劃》，引入了政府與非營利組織的合作關系，但這一時期的非營利組織并沒有實際參與政策的制定。英國合同承包制中的政策具有連續性，在過去的25年間，政策具有連續性是英國在公共服務領域推行合同制的一大特點。雖然這些改革沒有被作為宏偉藍圖，但是這些改革的連續性還是清晰可見的，很多構成新公共管理，隨后又成為新公共合同制的因素。在1979年第一屆撒切爾政府執政時就已經超越了政黨支持，隨著工黨在1997年大選中的獲勝，由保守黨發起的公共服務領域的改革也橫跨了行政、經濟和社會關系等領域，向縱深方向發展。

英國長期的志愿傳統積累了大量的社會資本，而英國的志愿部門擁有的資源和影響力則是其能與政府平等對話的重要保障。1997年工黨執政以后，將政府與民間組織合作伙伴關系的構建提上政府議程，并在總結地方振興計劃的基礎上提出了“新地方振興計劃”。這一計劃與保守黨時期的計劃不同之處在于：非營利組織只做形式上的伙伴，肯定了這些組織在社會經濟發展中的作用，并使其成為真正意義上的伙伴，參與政策制定。這一計劃無論從涵蓋的政策領域，還是對政府與社會組織合作關系的確定，都是對原有振興計劃的突破與發展。

在這些因素的綜合作用下，1998年在各級政府與民間公益組織之間簽署了《政府與志愿及社區組織合作框架協議》，保證非營利組織在保持獨立基礎上與政府展開積極的互動，從而形成“良性伙伴關系”。這一協議，認可了政府與非營利組織的共同價值觀，規定了志愿部門、政府部門以及第三部門之間是彼此獨立的，但同時又存在著職能上的交叉，三者可以就同一服務事項開展平等對話及溝通。同時，還對雙方合作的原則以及各自承擔的責任與義務進行了規定。英國政府和非營利組織之間簽署的一項指導性協議，成為政府各部門與非營利組織之間的合作指南及工作備忘錄，積極推動政府與民間組織之間的合作。這一協議更多的是約束中央政府與非營利組織之間的關系，但很快人們就意識到地方政府與非營利組織的關系也應該納入這個協議中來，它包括以下幾方面的準則：資金與政府采購規則、咨詢與政策評價準則、志愿準則和社區準則等。該協議主要是通過政府部門與志愿組織內部各自形成的網絡進行運轉，這些準則和規定為兩者關系的厘清與界定提供了指導，但對于政府在其中的職責和義務缺少更為明晰的規定。這一問題在聯合政府上臺之后得以解決，聯合政府在保持COMPACT協議核心原則的基礎之上，對它涉及的權力、責任問題進行了修訂。英國財政部于2000年出版了《公私伙伴關系——政府的舉措》，對兩者合作的關系做了進一步的解釋，鼓勵公共部門通過合同和購買服務的形式支持非營利組織的發展。

（二）政府采取多舉措加強社會組織能力建設

英國政府與（民間）非營利組織之間不是間斷性的關系，而是一種連續性的關系。在政府組織與非營利組織之間具有諸多的過渡狀態，從而使政府組織與非營利組織融合起來。在英國人的眼中，政府與非營利組織有著為建立一個公平的社會而共同努力的信念，政府也認識到自身在促進非營利組織的發展方面應該做的工作與貢獻。英國政府鼓勵非營利組織積極參與公共服務方案的設計，還從項目投資、發展投資和戰略性投資等三個方面為社會組織提供實質支持，特別是COMPACT協議，更是為非營利組織的發展提供了方向性的指導。正是在這一協議的指導下，英國政府制定了一系列專門針對非營利組織的項目。英國政府在2006年正式公布“能力建設者”項目，該項目的主旨是為每一個需要幫助和支持的非營利組織提供政策扶持。這一項目從技術、資金、人力資源等六個方面對一線非營利組織進行支持。在這一項目的實施過程中，政府不但加大了對其財政投入力度，還建立了6個國家層面的服務中心，支持地方能力項目建設。2007年，開展了項目實施三年的工作回顧與總結，并在此基礎上制定了未來三年的戰略規劃任務，主要包括：提供硬件支持，向其他行為主體展示非營利組織提供服務的益處，為非營利組織參與服務供給創設機會，提供財力支持，做好對非營利組織資金投入模式的持續化工作。2012年2月28日，《公共服務（社會價值）》提案獲得通過，這一提案對社會組織的能力提出了更高的要求。作為政府采購的目標機構，社會組織在履行公共服務合同時，必須考慮如何改善服務對象社區的經濟、社會及環境。

（三）社會組織注重自我能力提升

人類從出生伊始就存在著諸多的不一樣，比如性別、種族、家庭，就是這些不同塑造了多樣化的人類，也是這些不同，制造出了社會問題。所以社會公平理論的倡導者主張“起點公平”，但事實上，源于人類體能和智能以及先天的生活環境等諸多因素，使這種公平成為更大意義上的天方夜譚。由于這些因素的差異，導致了部分群體在社會中的優勢地位，也帶來了另一部分的弱勢地位。所以，消除不平等，實現人人平等的社會不止是啟蒙思想家的政治理想，也是今天執政者為之奮斗終身的政治目標。與這種不平等相伴而生的問題，包括失業、貧窮、社會歧視等現象，也同樣出現在英國的政治圖景中。隨著20世紀以來工業化進程的推進，人類文明的發展，經濟水平的提升，全世界人民的生活水平有了很大的改善。但與此同時，貧困和社會不平等現象也并沒有消逝，反而有加大的趨勢，“富者愈富，窮者愈窮”已經作為一個世界性的課題呈現在人們眼前。雖然撒切爾政府公開否認貧窮的存在，但學者的研究結論則清晰無誤地證明：英國存在著廣泛的社會不平等現象，這是對福利國家可以消滅貧窮抑制不平等結論的重大否定。

在對社會平等與否及其概念運用是否能為官方所接受的爭論聲中，一個來自歐洲大陸的“社會排斥”概念在世界各地得到了廣泛的運用，并且這一提法還為布萊爾政府所接納。區別于社會不平等，“社會排斥”是一個多維度的概念，它的核心在于社會成員由于某些原因，在生命的某個時期為社會的主流所拋棄或者疏遠，這種拋棄或者疏遠的原因是多方面的，而且主客觀原因是共同存在的，因為其在解釋邊緣群體產生原因的復雜性和多樣性上，“社會排斥”這一概念日益在福利國家興起，而且這一概念的焦點更多得放在了個人和社群的失敗上，政府或者社會結構在這種問題的形成過程中的責任被弱化，這也是其受到了官方采納的重要原因。以下兩個案例說明非營利組織在解決社會問題中發揮了重要作用。

無家可歸已經不是一件新鮮事。1966年的一部電影，將無家可歸的問題重新塑造，民眾清晰地意識到無家可歸者的悲慘遭遇。英國政府投入了大量的資金為這些無家可歸者建造了公共房屋，但收效甚微，真正發揮作用的是一個名為“避難所”的慈善組織所發起的立法行為。這個組織領導全國性運動，促成了20世紀70年代的一項新立法，第一次要求地方政府負責照顧那些沒有住房卻擁有孩子的家庭。自那以后，地方政府應擔負起的責任有了法律保障。同樣的例子發生在家庭暴力中，“家庭暴力”也是一個政策議題，與“社會排斥”所不同的，它是20世紀70年代才進入政策議程的，而在這個問題由公眾議程上升為政府議程的過程中，全國性婦女庇護網絡所發揮的作用是毋庸置疑的。在這些由家庭暴力幸存者，以及他們所代表組織的聲勢浩大的社會運動中，英國政府被迫于20世紀70年代通過了新的立法，為那些正在遭受或者將來可能遭受家庭暴力的女性提供進一步的保護。

三、英國政府購買公共服務的經驗啟示

英國政府在購買服務的實踐中所采取的形式、內容以及模式，都與當時社會所處的政治、經濟及社會文化傳統等現實環境密切相關。目前，中國政府正處于市場化進程中，學習英國等發達國家公共服務供給的成功經驗，對于深化我國公共服務改革具有非常重要的借鑒意義。這些意義體現在需要明確政社合作，代表了公共服務供給的主流方向，同時在這個方向的指引下，政府要對社會組織的發展給予政策指導和財政扶持，營造政社合作伙伴關系的良好氛圍。

（一）政社合作代表了多元主體共治的發展方向

在公民參與激增的時代，在信息急劇膨脹的時代，傳統的政府單一縱向管理體制為主的城市管理模式受到了嚴重的沖擊與挑戰，政府職能經歷了統治型政府、管理型政府，再到服務型政府的轉變。在過去的一個世紀里，政府作為“守夜人”的角色受到了挑戰，全球各個國家的政府職能都經歷了大規模的擴張。由于市場先天存在著失靈的領域，因而政府的作用就不容忽視，公共服務的公共屬性必然要求政府發揮重要作用，政府開始編織覆蓋全社會的公共服務保障體系，政府的職能和作用范圍隨之擴大，隨之而來的是巨大的財政壓力，政府不得不為增加的社會福利需求埋單。

到了20世紀80年代，福利國家都為龐大的社會福利開支所累，苦不堪言，尋求官僚體系之外的力量便成為政府的革新路徑。城市治理理念是對傳統的政府統治或政府管理理念的挑戰，因為政府在服務供給領域的積極行為并不一定是有效的，政府應該積極與社會組織開展各種形式的合作，有效增加公共服務的供給，不斷提高服務的質量和水平成為政府必須擔當的重任。政府職能的發展演變也經歷了一個過程，我國將政府職能定位為宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務，建設服務型政府是對這一職能的正面回應。公共服務職能的發揮狀況，直接決定著政府的治理水平。公共需求導向是相對于政府供給導向而言的，在這場以公共服務市場化為主旋律的公共服務變革中，政府的角色被重新定位，政府更多的時候作為公共服務的安排者，而不是生產者，于是公私合作、政府購買與合同制治理等模式成為很多國家服務供給的新選擇。從合作對象的選擇來看，也呈現出了向社會組織傾斜的趨向。治理理論的提出以及社會組織在經濟社會發展領域中日益顯現的重要作用，使得政府將其視為服務供給的重要合作伙伴。公私合作供給變政府主辦為政府主導，調動各方面的積極性，導入競爭機制，形成開放系統，培育社會組織，降低服務成本，拓展服務功能，提高服務效率，代表著公共服務的一種發展趨勢。從我國目前的實踐看，合作供給公共服務提升了公共服務供給的效率，促進了社會組織的成熟與發展，同時也有利于地方政府職能的轉變。

（二）合作進程的推進需要政府和社會組織共同努力

治理與善治理論的提出，公民社會組織的崛起，使得社會組織參與城市治理活動具有了現實可行性。社會組織的參與行為有利于政府的角色轉變，因為在這一過程中，政府簡政放權，還權于社會，社會組織承接起了部分公共服務供給的任務，政府則由服務的“生產者”轉變為“提供者”。社會組織是公民參與公共事務的組織載體，通過這一組織載體，公民提升了參與政治的能力，提高了權利意識，推動了政府的民主化進程。社會組織的重要功能之一就是提供公共產品與服務，組織自身的功能優勢，使得它提供的服務具有專業性等優勢，滿足了社會多元群體的服務需求。

社會組織參與服務購買，分擔了政府的責任，政府應持鼓勵與支持的態度。同時，政府也要加強對其監管，政府的管理目的在于促進社會組織的發展。政府要為社會組織的發展提供良好的政策環境，放寬對社會組織登記注冊的限制和約束，將傳統的控制取向型的發展戰略轉變為管理取向型。資金是組織生存與發展的生命線，而志愿性失靈又是困擾全球社會組織發展的瓶頸。政府在社會組織發展過程的一個重要角色就是資金的保障者，因此政府的監管職能絕不能松懈，要對其資金使用狀況等嚴加監管。作為公共服務社會化的一種形式，社會組織的參與行為要求實現公共服務供給主體的多元化，主張社會組織參與到服務的提供中，這樣便于政府服務“安排者”角色的發揮，也利于公共服務供給質量的提升和結構的優化。職能轉移的本質是政府角色的轉變，公共服務轉接出去并不意味著政府放手不管，而是對政府提出了更高的要求，政府要通過多種形式對社會組織及其他服務承接組織進行監督，保障服務的質量，政府需要創設良好的社會制度環境、完善監督機制、績效評估機制，為社會組織的成長與發展提供政策支持。

參考文獻

[1]江依妮.英國集權財政下公共服務供給的分析與啟示[J].當代財經，2011（4）：37-45.

[2]歌斯塔·埃斯平—安德森.福利資本主義的三個世界[M].北京：商務印書館，2010.

[3]哈特利·迪安.社會政策十講[M].上海：上海人民出版社，2009.

[4]朱迪·弗里曼.合作治理與新行政法[M].北京：商務印書館，2010.

[5]菲利普·庫珀.合同制治理：公共管理者面臨的挑戰與機遇[M].上海：復旦大學出版社， 2007.

[6]科尼利厄斯·M·克溫.規則制定——政府部門如何制定法規與政策[M].上海：復旦大學出版社，2007.

[7]王浦劬，萊斯特·M ·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[8]薩拉蒙.公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京：商務印書館，2008.