基于政府主導視角下的農業產業化扶貧模式的研究

王彥平 吳仕超

摘要：反貧困研究已成為我國多個領域研究的重點和難點。長期以來，國內大多數扶貧理論研究更加傾向于區域層面的宏觀發展，而對貧困人口脫貧受益這一核心問題缺乏應有的關注。本文立足甘肅省，以政府為主導視角，通過考察當地政府、龍頭企業和農民的關系，探析甘肅省農業產業化扶貧模式的作用機制，并找出其中不足，進而給出完善該機制的對策建議。

關鍵詞：農業產業化扶貧 甘肅省 龍頭企業

中圖分類號：F812.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）09-0238-03

反貧困研究已成為我國多個領域研究的重點和難點。長期以來，國內大多數扶貧理論研究更加傾向于區域層面的宏觀發展，但對貧困人口脫貧受益這一核心問題缺乏應有的關注。近年來，雖然國內研究視角也逐步開始從區域層面的宏觀發展向帶動貧困人口發展發生轉變，但就目前的研究來看，對扶貧的研究主要集中在扶貧的概念、模式、效應、機制等方面，鮮有涉及產業扶貧方面的研究，尤其是缺乏以政府為主導層面的，帶動貧困人口協同發展的欠發達區域產業扶貧方面的研究。

在政府主導的精準扶貧戰略中，如何解決制約貧困地區經濟社會發展的突出問題，特別是幫助扶貧對象和提升貧困地區自我發展能力至為關鍵。扶貧不應只是“輸血式”的救窮，更應該是“造血式”的救急，陳博境和王瀛（2017）研究發現，相對于“輸血式”扶貧，“造血式”扶貧更具有可持續性。[1]對此，全承相（2015）認為，實現產業化經營與扶貧開發的對接、提升貧困地區自身發展能力，是實現精準扶貧的一個關鍵問題，并以此為依據，進一步提出了產業扶貧的精準化路徑。[2]

事實上，作為一種扶貧模式，產業扶貧具有兩種形態。一種是內源式的產業扶貧，即通過貧困地區特色農業扶貧；而另一種則是外生式的產業扶貧，就是通過興辦非農產業，實現貧困人口轉移就業，進而達到貧困地區貧困人口的脫貧目標。[3]本文則是主要關注第一種形態的產業扶貧。將產業扶貧理念引入扶貧領域，以甘肅省為例，通過考察當地政府、龍頭企業和農民的關系，探析甘肅省農業產業化扶貧模式的作用機制，并找出其中不足，進而完善該機制。

一、政府為主導的農業產業化扶貧模式

隨著甘肅省農業經濟的飛速發展，農業產業化已成為促進農業和經濟協調發展，實現農業專業化、現代化的不二選擇。農業產業化以創新增收為中心，以市場需求為導向，優化配置各類生產資源，實行區域化統一布局、規模化建設、專業化生產、企業化管理，從而形成聯接企業和農戶為一體的經營體系，促使貧困地區走上自我調節和發展的現代化經營方式和產業組織形式。它的本質是指對傳統農業進行技術改造，推動農業科技進步的過程。農業產業化的基本思路是：企業根據市場需求確定自身的生產方向，通過協議購銷、參股合作等形式，與農戶結成穩定的利益關系，將市場與農戶連接起來，在發展企業自身的同時，也把農業推向市場。其主要采用的發展類型有：以龍頭企業拉動地區產業的類型、“農業生產+市場導向”相互結合的類型、地區專業協會拉動經濟的類型等。

如若農業產業化是市場發展的趨勢，那么引導地區龍頭企業帶動貧困人口共同發展便是甘肅省政府所選擇的發展模式，而這一模式的核心便是精準扶貧，它不同于以往的粗放式扶貧，是真正運用科學有效的大數據篩選機制來對不同貧困現狀的幫扶對象進行精確識別以及幫扶的新型治貧方式。簡而言之，精準扶貧的內涵就是：誰貧困就幫扶誰，真正地將扶貧實質落實到貧困居民身上。

綜上可見，將政府的引導和市場的趨勢結合后的成果便是農業產業化扶貧這一全新的發展和扶貧模式。相對于傳統的扶貧來說，農業產業化扶貧多了一個中間環節，即企業。傳統扶貧的傳導機制是“政府—農民”，而農業產業化扶貧的傳導機制是“政府—企業—農民”，其中，政府是主導，龍頭企業是媒介，農民是作用對象。農業產業化扶貧看似多了一個環節，多了一層麻煩，而實際則不然。

一方面，政府不僅通過農業產業化扶貧政策來刺激農產品企業發展，同時也在通過企業將扶貧政策作用到農民身上。這么做的好處顯而易見，由企業替農民去咨詢和申請扶貧政策支持，解決了農民不知曉扶貧政策和不敢接觸政府部門的難題。此外，相對于政府，當地企業也更清楚貧困農民的分布以及具體情況，他們能夠幫助政府精確識別扶貧的對象，增加扶貧的精準性，從而減少政府部門的工作量。

另一方面，企業也在通過帶動農民脫貧致富這一行動，換來政府的農業產業化扶貧政策的支持。而政府支持的幅度，也應與企業帶動當地經濟發展和幫助農民脫困的程度與幅度相對應。換言之，企業只有不斷帶動農民脫貧致富，發展壯大并帶動當地經濟發展，才能獲得更多政府的政策支持。

二、甘肅省農業產業化扶貧績效

自“一帶一路”戰略實施以來，甘肅省明確提出“打造絲綢之路黃金段”的戰略定位，欲將全省龍頭企業轉型創新，帶動地區貧困農戶一齊協同發展。近幾年，甘肅省牽頭建立跨境農貿市場，將龍頭企業與國外農產品需求方匹配撮合，使得全省農產品對外貿易量逐年上升。2010年至2015年，全省農產品出口額由2.96億元增長到3.8億元，增長28.4%；農產品出口國由85個增長至103個，增長21%；農產品主要出口市場為泰國、印度、美國和德國等。

此外，甘肅省政府高度重視農民純收入問題，圍繞農民增收和實現農業產業化建設先后出臺了逐步減免農業稅、推行了糧食直補和綜合補貼等一系列惠農新政策，以扶貧政策推動農業產業化，極大地調動了農村居民的生產積極性，拓寬了農村居民增收渠道，農村人均純收入增速逐漸加快。

從圖2可以看出2010—2015年甘肅省農村人均純收入進入穩定增長態勢，未出現下降或徘徊現象。農村人均純收入從3424元上漲至6936元，翻了一倍有余，年均增速近21%。而2005—2010年，甘肅省農村人均純收入則是從1980元上漲至3424元，增長72.9%，年均增速14.5%。由此可見，在近幾年提出農業產業化扶貧后，農村人均純收入無論是從量，抑或是從增速來看，都有了顯著的提高。

三、甘肅省農業產業化扶貧困境

（一）龍頭企業與農民合作機制不健全

目前在甘肅農業產業化的發展中存在的最顯著的一個問題就是龍頭企業和農合組織之間沒有完善和穩固的利益聯結機制。在農合組織和龍頭企業的合作關系中，大多數合同仍舊是口頭協定，并沒有簽訂任何正式的書面合同，在這之中只有四成的合同是書面簽訂的，因此經常會出現合同雙方違約的現象。據調查，在各地違約事件的處理中，農民團體通常處于弱勢地位。龍頭企業通常會將農戶團體作為分散和嫁接企業風險的對象，損害農戶利益，進而影響到農業產業化經營和龍頭企業自身的發展。農民團體和龍頭企業之間的關系是互惠互利的利益聯結關系，而不是一錘子買賣的機會主義行為。①因此，不管是什么樣的合作方式，只要能獲得雙方的認可，使得雙方的利益得到保障，那么這樣的合作方式才是可持續發展的。

（二）龍頭企業融資難問題嚴重

銀行從貸款中可獲得的預期收益不僅取決于貸款利率，而且直接取決于貸款項目的拖欠風險。由于存在信息不對稱，銀行無法直接對貸款企業的風險作出完全的信息估計，因此只能借助于信息披露平臺，以及企業自身經營業報的披露這兩種方法，來估算企業是否會產生拖欠風險。因此，銀行偏向于向經營規模較大的企業投放信貸。其原因不言而喻，大型企業信譽好、信息披露機制較為完善，容易受到銀行的親睞。因此，銀行不僅會放更多的貸款給國有企業，而且配給大型國有企業的貸款利率也相對較低。而農產品龍頭企業，因其規模較小、民營性質以及靠天吃飯的特性等，銀行在向其放貸時，往往會出現“惜貸”現象，并且會配以較高的貸款利率，增加龍頭企業的融資成本。②

（三）政府與企業銜接不暢

雖然目前我國改革開放已歷經四次改革，但行政機關仍十分龐大，并且職能交叉，機構重疊。以甘肅省為例，政府下設委、辦、廳、局，廳局下有二、三級單位，有些行業系統的主管委、辦內，又設立與一些廳、局職責相對應的處、室，處室以下又對口設科到人。不僅機構重疊，領導干部多，虛職、副職過多，當一個企業申請扶貧政策支持時，申請審批環節繁多，效率低下。

此外，在地方政府和企業的關系中，地方政府的工作效率較低，審查不到位，容易造成部分龍頭企業鋌而走險，騙取政策扶持。這種以帶動貧困人口脫貧致富為口號，實際卻以騙取政策為實的行為一旦盛行起來，無疑會對農業產業化扶貧的發展帶來極其惡劣的影響。

四、對策及建議

（一）形成和完善科學有效的合作機制

對于農業經營組織而言，想要切實貫徹各類扶持措施就必須有良好的激勵和約束機制。從調查得知，當農合組織和龍頭企業進行利益博弈時，農合組織實際上是處于一個相對弱勢的地位。因此，想要讓問題得到解決，關鍵之處就在于使利益聯結機制更加完善規范。一是，在兩者之間的利益合作機制設定中對農合組織的利益加以充分保障，農戶作為利益合作機制中的基礎主體單位，應對其利益加以足夠的重視。任何利益合作機制按照自愿互利原則開展，對于合作機制各自的內容、流程、各主體義務和權利、責任進行明確的界定和區分。對于政府而言，要強化對雙方行為的管理，監督雙方按照協議完成各自的工作。二是，擴大利益“蛋糕”，引入更好的分配方法。所謂“利益蛋糕”，實際上就是要解決分配對象的問題，只有做好這一點才可以確保利益合作機制穩定持續的運行。同時，也是農民專業組織進行原始積累并不斷發展擴大的要素。三是，增強抵御風險的能力。在農業產業化扶貧過程中，龍頭企業與農合組織聯合經營，兩者只有不斷深化合作關系，建立制度化合作聯盟，實現資源共享，提升核心競爭力，增強共同抵抗市場風險的能力。

（二）完善信貸配給，力求實現平衡

政府應鼓勵農業企業購買農業保險，解決“貸款難”的問題。目前，我國中央及地方政府重視農業保險發展，不斷增強了農業保險試點的深度和廣度，為農業保險發展、銀保互動合作提供良好的政策環境，為發揮農業保險的功能及作用奠定了良好的市場基礎。農業產業化龍頭企業遭受的信貸配給、信貸風險、農業保險購買等情況，應從微觀角度分析。調研得知：甘肅省不同地市農業產業重要經濟貢獻度與其遭受的信貸配給程度不同，地方農業龍頭企業遭受的信貸配給程度很高且逐漸惡化。因此，要解決龍頭企業信貸配給問題，首先，要理解影響農業企業購買農業保險影響機理及影響強度，通過政府、金融部門的協調，弱化這種影響，分析保險公司特征因素、銀行特征因素與政府政策因素中對農業企業購買行為有顯著影響的關鍵因素，關鍵因素重點解決，暢通農業企業融資渠道，解決“錢”對企業最大的影響；第二，信貸資金要做到“雪中送炭”，而不能只做“錦上添花”。對于發展前景的扶貧企業，給予政策上的傾斜，實現精準扶貧；同時企業要恪守信用，提高資金使用效率，健全財務管理制度，進一步加強市場競爭力。

（三）提高政府工作效率，建立扶貧考核機制

政府應適應新形勢的要求，減少行政審批環節，審批環節越多，群眾辦事越麻煩，政府扶貧政策的核心是脫貧和服務，關鍵是效率。因此，更進一步簡化審批流程已成為新形勢下的趨勢，同時這也是實現政府行政科學化，提高政府效率正確而有效的途徑。

此外，政府也應建立扶貧考核機制，實時下鄉考察農業產業化扶貧的實施情況，以各個龍頭企業帶動農民脫貧的績效以及推動當地經濟的程度為指標，建立科學有效的扶貧考核機制，考察各龍頭企業的扶貧情況。對于騙取政策扶持的龍頭企業，堅決予以法辦，并拉入失信黑名單；對于能夠帶動農民脫貧的企業，則加大政策扶持力度，從而更好地推動甘肅省農業產業化扶貧模式的發展，實現精準扶貧。

注釋：

①就農業產業化和扶貧而言，龍頭企業更應追求與農民團隊的長期合作，這不僅有助于扶貧農品，更有助于企業自身發展，換取政府政策扶持。陳東平、宋文華（2018）就闡明，如若龍頭企業只為獲取短期獲利，而損害農民團隊的利益，這不僅會無法獲得政府政策扶持，還會對企業自身的誠信信譽造成負面影響，不利于長期發展。

②鄭慧明，劉偉平（2013）曾對福建農業龍頭企業融資問題進行了實證研究，數據表明，龍頭企業由于規模小，風險大等原因，受到銀行其實待遇。因此，在農林牧漁等行業，銀行會對其“惜貸“。

參考文獻：

[1]陳博境，王瀛.做好“加、減、乘、除”法 走“互聯網+創業教育”的造血式精準扶貧之路[J].中國培訓 ，2017（7）：1-2.

[2]全承相.產業扶貧精準化政策論析[J].湖南財政經濟學報，2015（2）：118-123.

[3]曾明，曾薇. 內源式扶貧中的鄉村精英參與——以廣西自治區W市相關實踐為例[J].理論導刊，2017（1）：92-95.

[4]陳東平、宋文華.農民與新型農業經營主體利益聯結穩定性：信任的作用——基于多個案例的分析[J].農村經濟，2018（3）：99-105.

[5]鄭慧明，劉偉平.福建農業龍頭企業遭受信貸配給的實證研究[J].福建農林大學學報（社科版），2013（1）：45-48.

責任編輯：劉健