改革開放40年來紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程與啟示

■ 宋慶偉

中國共產(chǎn)黨歷來十分重視紀(jì)檢監(jiān)察體制改革。十一屆三中全會(huì)后，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：恢復(fù)與重建階段、探索與發(fā)展階段、改革與創(chuàng)新階段。經(jīng)過此三個(gè)階段的發(fā)展，我國紀(jì)檢監(jiān)察體制逐步實(shí)現(xiàn)了由紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院“三駕馬車”并行到合署辦公的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由黨、政、法紀(jì)檢監(jiān)察功能相互重合、交叉到統(tǒng)一于黨的反腐敗頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)變。梳理改革開放40年來我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程，認(rèn)真總結(jié)40年來我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于繼續(xù)將紀(jì)檢監(jiān)察體制改革推進(jìn)新時(shí)代具有重要意義。

一、改革開放40年來紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程

恢復(fù)與重建階段：“文革”結(jié)束——黨的十二大

1977年黨的十一大雖然重新提出恢復(fù)設(shè)立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，但由于“左”傾思想的慣性影響，這一提法并沒有真正進(jìn)行落實(shí)。1978年黨的十一屆三中全會(huì)重新選舉了以陳云同志為首的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，并將恢復(fù)設(shè)立中紀(jì)委作為“保障黨的政治路線的貫徹執(zhí)行的一個(gè)重要措施”，會(huì)議強(qiáng)調(diào)紀(jì)律檢查委員會(huì)的根本任務(wù)就是“維護(hù)黨規(guī)黨法，切實(shí)搞好黨風(fēng)”。這標(biāo)志著紀(jì)檢監(jiān)察組織在黨內(nèi)的正式恢復(fù)，也是我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的開端。此后不久，新成立的中紀(jì)委第一次全體會(huì)議通過了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定》，進(jìn)一步對(duì)各級(jí)紀(jì)委工作任務(wù)、職權(quán)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行了規(guī)定。《規(guī)定》明確指出了各級(jí)紀(jì)委的主要職責(zé)為“整頓黨風(fēng)”，同時(shí)規(guī)定紀(jì)委要接受同級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)。但在這種體制下，黨委直接領(lǐng)導(dǎo)紀(jì)委，紀(jì)委的工作開展必定受制于同級(jí)黨委，沒有開展紀(jì)檢監(jiān)察工作的自主性，更不可能有效地對(duì)同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督。鑒于此種情況，中共中央于1980年2月22日批轉(zhuǎn)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于改變省、市、自治區(qū)及以下各級(jí)黨委紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請(qǐng)示報(bào)告》，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制作出了重大調(diào)整，即：改同級(jí)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)為同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，并規(guī)定以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。這一重大調(diào)整為此后我國探索實(shí)施紀(jì)檢監(jiān)察工作的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制奠定了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

探索與發(fā)展階段：黨的十二大——黨的十八大

1982年黨的十二大正式確立了“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，即：地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下工作。這在很大程度上強(qiáng)化了紀(jì)委的垂直領(lǐng)導(dǎo)，弱化了同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，有利于發(fā)揮各級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督作用。十二大通過的《黨章》還進(jìn)一步規(guī)定“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員”。這樣一來，中紀(jì)委可以通過直接派駐的方式加強(qiáng)對(duì)黨和國家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢監(jiān)察工作，這是我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革中又一重大發(fā)展，為此后的派駐機(jī)制和巡視制度建立提供了制度基礎(chǔ)。此后，我國的紀(jì)檢監(jiān)察制度基本上沿用了這種“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制和派駐機(jī)制。1992年10月，黨的十四大通過的黨章進(jìn)一步對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行了調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)“一套機(jī)制，兩個(gè)牌子”的合署辦公，進(jìn)一步整合了紀(jì)檢監(jiān)察資源，有效克服了黨政監(jiān)督職能重復(fù)、交叉帶來的相互推諉、效率低下等問題，提高了黨政監(jiān)督的整體合力。2002年10月，中紀(jì)委和監(jiān)察部以衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局和國家工商行政管理總局為試點(diǎn)，逐步探索中央對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理體制。經(jīng)過兩年試點(diǎn)后，2004年我國正式開始全面實(shí)施對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，將派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系由雙重領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)橹苯宇I(lǐng)導(dǎo)，保證了派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展紀(jì)檢監(jiān)察工作的自主性。

改革與創(chuàng)新階段：黨的十八大以來

十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央以自我革命的巨大勇氣，大力開展黨風(fēng)廉政建設(shè)，不斷對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革的決定》，專門用第36條對(duì)加強(qiáng)制度反腐和紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)行了“兩個(gè)為主”和“兩個(gè)全覆蓋”的戰(zhàn)略部署。“兩個(gè)為主”進(jìn)一步改革了紀(jì)委和黨委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，加強(qiáng)了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督力量。“兩個(gè)全覆蓋”進(jìn)一步完善了對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的管理，強(qiáng)化了巡視工作的力度，是巡視利劍作用彰顯的制度保障。2016年11月，中辦印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，黨和國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作正式展開。2017年10月，黨的十九大報(bào)告專門用第十三部分第七小節(jié)360余字的篇幅對(duì)健全黨和國家監(jiān)督體系作出了具體部署。報(bào)告指出“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。以構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力。至此國家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)紛紛成立，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察體制的偉大創(chuàng)新。2018年2月28日，黨的十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。

二、改革開放40年來紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的啟示

堅(jiān)持突出黨在紀(jì)檢監(jiān)察體制中的地位和作用

“辦好中國的事，關(guān)鍵在黨”，歷史已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明，只有堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，突出黨在各領(lǐng)域中的領(lǐng)導(dǎo)地位，才能做到“全國上下一盤棋”，從而對(duì)我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨、政、法紀(jì)檢監(jiān)察資源，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督合力。改革開放40年來，我國紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的歷程就是不斷解決黨、政、法紀(jì)檢監(jiān)察職能相互重合、交叉所帶來的相互推諉、效率低下問題的歷程，就是不斷整合黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)察部門和檢察院反貪部門的紀(jì)檢監(jiān)察資源形成監(jiān)督合力的歷程，就是不斷突出黨在“三駕馬車”監(jiān)督體系中地位和作用的歷程。當(dāng)前中國特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，就必須進(jìn)一步加強(qiáng)黨在紀(jì)檢監(jiān)察體制中的地位和作用，深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，不斷健全黨和國家監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全覆蓋。只有不斷突出黨在紀(jì)檢監(jiān)察體制中的地位和作用，才能優(yōu)化資源形成合力，才能更好地實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，將紀(jì)檢監(jiān)察體制改革推進(jìn)新時(shí)代。

堅(jiān)持始終把反腐敗斗爭作為紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的目標(biāo)

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨成效卓著，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。但是我們也要清醒認(rèn)識(shí)到，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性、弱化黨的純潔性的因素也是復(fù)雜的，黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題尚未得到根本解決，黨面臨的“四大考驗(yàn)”和“四大風(fēng)險(xiǎn)”依然存在。同時(shí)，我們黨肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想、進(jìn)行偉大斗爭、推進(jìn)偉大事業(yè)和建設(shè)偉大工程的歷史使命，習(xí)近平總書記指出“其中起決定性作用的是黨的建設(shè)新的偉大工程”。新時(shí)代要建設(shè)黨的新的偉大工程，就必須深入開展反腐敗斗爭，建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺。改革開放以來40年的歷史告訴我們，“制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，新時(shí)代深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革必須以反腐敗斗爭為目標(biāo)，從而為反腐敗斗爭提供制度保障。

堅(jiān)持“先試點(diǎn)，再推廣”的改革思路與方法

我們黨是馬克思主義政黨，始終堅(jiān)持唯物主義辯證法的方法論，始終堅(jiān)持矛盾的普遍性與特殊性辯證統(tǒng)一的原理。早在1937年，毛澤東在《矛盾論》中指出“矛盾的普遍性和特殊性的關(guān)系，就是矛盾的共性和個(gè)性的關(guān)系”，并提出了馬克思主義普遍真理與中國革命實(shí)踐相結(jié)合的命題。改革開放時(shí)期，“先試點(diǎn)，后推廣”的改革思路與方法就是矛盾的普遍性與特殊性原理的具體運(yùn)用。同時(shí)，我國的紀(jì)檢監(jiān)察體制改革也廣泛采用了“先試點(diǎn)，再推廣”的改革思路與方法。2002年10月，中紀(jì)委和監(jiān)察部以衛(wèi)生部、國家藥品監(jiān)督管理局和國家工商行政管理總局為試點(diǎn)，探索中央對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理體制。經(jīng)過兩年的試點(diǎn)，2004年中紀(jì)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理在全國普遍推廣。無獨(dú)有偶，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立也是于2016年先在北京市、山西省、浙江省進(jìn)行試點(diǎn)，一年之后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，黨的十九大正式宣布要在全國普遍設(shè)立監(jiān)察委員。改革既要頂層設(shè)計(jì)，又要“摸著石頭過河”，歷史證明，任何頂層設(shè)計(jì)都需要試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后才能在全國普遍推廣，只有堅(jiān)持“先試點(diǎn)，再推廣”的改革思路與方法，頂層設(shè)計(jì)才能安全著陸，才能真正落地生根。