試論再生水法制建設(shè)現(xiàn)狀及建議

徐程程

摘 要：水資源短缺問題日趨嚴(yán)重，再生水的作用愈發(fā)凸顯。而青島市作為再生水最早的五個試點城市之一，其再生水法制建設(shè)歷程具有典型意義。因此，本研究通過梳理青島市再生水法制建設(shè)歷程，分析目前該市再生水利用政策中的問題并提出建議，以求對再生水法制建設(shè)添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：青島市；再生水；法制；對策與建議

一、青島市再生水法制建設(shè)歷程

從上世紀(jì)八十年代開始，青島市就先后組織開展了建筑中水研究和示范推廣、再生水利用政策法規(guī)建設(shè)、規(guī)劃編制、課題研究、示范工程項目建設(shè)等工作。

自從青島市1984年第一次擁有立法權(quán)，青島市法制辦就在1895年制定了《青島市節(jié)約用水條例》，并且經(jīng)過2004年、2010年兩次修正，其中有三條涉及替代水（第二十二條：節(jié)水行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門制定替代水的利用規(guī)劃。第二十三條：替代水供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)與使用單位或個人簽定供用合同。替代水供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)按合同規(guī)定供應(yīng)符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的替代水，并依據(jù)其所設(shè)置的計量器具示值收費。第二十四條：推廣采用中水和其他再生水利用技術(shù)，鼓勵利用中水和其他再生水。凡具備中水和其他再生水利用條件的單位，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建設(shè)實施中水和其他再生水利用工程。）。雖然簡短，但是確定了再生水利用的基本原則。

之后又在2003年制定了專門的《青島市城市再生水利用管理辦法》和《青島市中水利用規(guī)劃》，明確了再生水的定義、使用范圍、管理部門、管理措施、政府相關(guān)扶持政策、價格機制、適應(yīng)過程中不按規(guī)定進(jìn)行的責(zé)任追究等內(nèi)容，同時著重從源頭上的建設(shè)實施環(huán)節(jié)促進(jìn)再生水利用，在規(guī)劃管理基礎(chǔ)上，進(jìn)行計劃管理。

此后，再生水和海水利用的不斷擴大，使原《青島市城市供水條例》中所規(guī)定的單一的自來水供應(yīng)，不能適應(yīng)實際的需要，為了適應(yīng)形勢的發(fā)展，2008年青島市對1996年制定的《城市供水條例》進(jìn)行了修改。新《條例》將再生水納入城市公共供水范疇，規(guī)定市和區(qū)（市）人民政府應(yīng)當(dāng)制定政策，鼓勵單位和居民利用再生水、海水以及其他替代水。城市供水專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括再生水利用發(fā)展規(guī)劃。此外，《條例》規(guī)定，城市居民生活用水適時實行階梯式計量水價。城市供水價格由價格主管部門會同城市供水行政主管部門提出意見，按照規(guī)定程序報批后執(zhí)行。制定城市供水價格，應(yīng)當(dāng)合理確定自來水、再生水和海水淡化水之間的比價關(guān)系。同時規(guī)定再生水利用工程設(shè)施的設(shè)計方案必須經(jīng)過審核，目前該事項已被納入市政府行政審批大廳。2008年修訂的《青島市城市供水條例》，標(biāo)志著青島市再生水相關(guān)法制建設(shè)，實現(xiàn)從法規(guī)到規(guī)章，形成了比較健全的法制體系。

2011年，青島市市政公用局會同市建委發(fā)布實施了《青島市建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施三同時管理辦法》，對新建、擴建、改建所有建設(shè)項目的節(jié)水設(shè)施和再生水利用工程設(shè)施實行“環(huán)保設(shè)施要和（項目）工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)（投入使用）”（以下簡稱“三同時”制度），結(jié)合建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施“三同時”審核把關(guān)，確保符合條件的建設(shè)項目配套建設(shè)再生水利用工程設(shè)施。這些法規(guī)規(guī)劃的實施，為加強再生水利用工程設(shè)施建設(shè)和規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。[1]

二、當(dāng)前青島市再生水利用制度中出現(xiàn)的問題

雖然青島市作為試點城市，是最早的幾個利用再生水的城市，但是其利用情況依然不理想，市區(qū)再生水產(chǎn)量已達(dá)到一天30萬立方米左右，但再生水利用率只能達(dá)到33%，再生水產(chǎn)業(yè)有名無實，這體現(xiàn)了青島市有關(guān)再生水的利用制度中確實存在不足。

（一）配套政策不協(xié)調(diào)

城市道路地下管線是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，涉及給水、排水、燃?xì)狻崃?、電力、電信、人防、工業(yè)管道等方面。隨著青島市城市經(jīng)濟和城市建設(shè)的步伐日益加快，城市規(guī)模不斷擴大，對各類地下管線的需求量越來越大。2016年青島市城鄉(xiāng)建設(shè)委出臺了《青島市掘路工程管理實施導(dǎo)則》特別寫入：“市政道路敷設(shè)管線宜提倡采用非開挖技術(shù)施工；新建、擴建、改建的城市道路交付使用后5年內(nèi)、大修的城市道路竣工后3年內(nèi)不得挖掘?！备幼璧K了再生水管道的在市區(qū)的大范圍鋪設(shè)，所以現(xiàn)在多以重點供給為主，在有再生水需求的工廠或者商城周圍集中進(jìn)行配套建設(shè)。

（二）缺乏激勵機制

《青島市城市再生水利用管理辦法》中主要是對再生水供水單位和設(shè)施建設(shè)的監(jiān)督和管制，缺乏對再生水利用的鼓勵政策。對于再生水這樣一個市場未開，尚在起步發(fā)展，還未得到廣泛認(rèn)識和應(yīng)用的項目來說，未鼓勵發(fā)展便過多管制，對再生水供水單位和再生水利用著實帶來不小的壓力。

三、問題解決與對策建議

（一）通過法規(guī)政策制定、執(zhí)行積極發(fā)展再生水用戶，擴大再生水利用量

一是嚴(yán)格落實節(jié)水設(shè)施和再生水利用工程設(shè)施“三同時”管理制度，以行政手段推進(jìn)再生水利用；結(jié)合新建項目節(jié)水設(shè)施“三同時”審核把關(guān)，確保符合條件的建設(shè)項目配套建設(shè)再生水利用工程設(shè)施，發(fā)展新建居民小區(qū)利用再生水進(jìn)行綠化、景觀、沖廁等。

二是加強定額用水管理，以行政手段推進(jìn)再生水利用；對應(yīng)當(dāng)按規(guī)定建設(shè)再生水利用設(shè)施而未建以及有條件使用再生水而拒不使用的用戶，依法核減其自來水用水定額，超定額加價收費，利用經(jīng)濟杠桿擴大城市再生水利用規(guī)模。

（二）修訂《青島市城市再生水利用管理辦法》，完善再生水專門法規(guī)

將法規(guī)細(xì)化為規(guī)劃、建設(shè)、管理、利用、安全與應(yīng)急管理、鼓勵與激勵幾章節(jié)，取代以往各個方面混在一起的情況。

增加鼓勵與激勵專章。目前國內(nèi)外再生水利用的激勵機制多以PPP模式為主，可以為青島市再生水專門法規(guī)建設(shè)提供借鑒。比如規(guī)定各區(qū)縣人民政府和市有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式，鼓勵社會資本投資再生水利用設(shè)施建設(shè)項目，政府或其部門依法選擇符合要求的經(jīng)營者[2]。財政部門應(yīng)當(dāng)加大對再生水發(fā)展的投入力度，引導(dǎo)金融機構(gòu)增加對再生水利用設(shè)施的信貸資金，對于以PPP模式建設(shè)的再生水項目，通過專項資金、貸款貼息、財政補貼等形式予以支持。對使用再生水的用戶免征水資源費、城市公用事業(yè)附加費等。

參考文獻(xiàn)：

[1]青島市城市節(jié)約用水辦公室.青島多措并舉，推進(jìn)城市再生水利用工作[N].中國建設(shè)報，2013-11-5（007）.

[2]付賁.論我國流域水污染法制建設(shè)[D].東北林業(yè)大學(xué)，2005.