論城市化進程中市場與政府的協同關系

袁靜

摘要：中國正在經歷城市化，這是發展的客觀規律，但也帶來一系列社會經濟問題。雖然市場能夠發揮資源配置的效率優勢，但城市的公共屬性使政府在規劃、管理等公共干預機制上也要發揮重要作用。市場與政府不應彼此制約，而要優勢互補，共同在城市化進程中起到積極作用。

關鍵詞：城市化；市場；政府

1 城市化發展中的問題

中國的城市化舉世矚目。經濟學家斯蒂格利茨（Stiglitz）說：“中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。”城市是人類經濟發展到一定階段的產物，是一個復雜的生態和社會協作系統，是人類文明的載體。從世界范圍看，工業革命后，工業化導致了城市化，人口向城市集聚，分工細化與合作加強促進了勞動生產力水平的提升。一國衡量城市化水平最常用的指標是城市化率，一般是用城市人口占國家總人口的比例表示。目前全球范圍的城市化率已經超過50%，歐美發達國家的城市化率一般高達80%，發展中國家的城市化也在加快。

但是，城市化率這個單一指標并不能反映城市化的質量。一個典型的反例就是拉美國家，城市化率一度超過80%，但卻出現了城市貧民窟的嚴重問題，過度城市化的后果是陷入“中等收入陷阱”，國家經濟停滯甚至倒退。回顧世界范圍的城市化進程史，發達國家也都曾遇到過各種問題。英國是工業革命的發源地，煤炭的廣泛應用曾經讓倫敦城內遍布工廠，導致了嚴重的大氣污染。美國在城市化進程中也曾過度消耗自然資源，在資源和環境上付出巨大代價。有研究指出，不同國家城市化的路徑存在廣泛差異，不同階層之間的利益關聯和良性互動是城市化健康推進的根本保障。中國在城市化進程中也出現了一系列資源錯配的問題，一方面是東部地區大城市的交通擁堵、環境污染、就業困難、住房緊張、治安惡化等大城市病，另一方面又是中西部地區新建的一些中小城市和開發區人口凈流出、已建成的市政基礎設施和樓房空置的小城市病。如何化解中國城市化進程中出現的問題和矛盾，讓市場與政府共同發揮積極作用，是本文分析的重點。

2 兩種城市化思路比較

當前理論界有兩種不同的城市化推進的認識分歧：一種是市場自下而上推動的“大城市化”思路，另一種是政府自上而下推動的“小城鎮化”思路。中國一直有“城市化”和“城鎮化”兩種提法。城市化（urbaniza-tion）的概念國際通用，而在政府話語體系里“城鎮化”的提法更為常見。“城市化”傾向于市場邏輯，而“城鎮化”傾向于權力邏輯。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出要有序推進農業轉移人口市民化，推動城市基本公共服務均等化。在現實中，政府鼓勵農業人口在中小城市落戶，但嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。政府加大對中西部地區的土地供應政策，但嚴格限制東部地區的土地供應。財政資金在基礎設施投資上也是向中西部傾斜，在中西部地區建新城和開發區。需要警惕的是，政府推動的小城鎮化在現實中并沒收到預期效果。中西部地區繼續呈現人口凈流出，部分建立的新城人口不足，開發區也沒有產業支撐，甚至成了空城、睡城。而東部地區的超大、特大城市人口還在繼續流入。

嚴格控制500萬以上特大城市人口規模的政策是否合適？政府鼓勵人們往中小城市分流，推進農民就近在小城鎮轉為市民，是否更有利于資源的優化配置？大多數經濟學家認為優先發展中小城市與小城鎮的思路不足取。政府主導的“攤大餅”式的城鎮化，由于不符合經濟效率原則，即使政府強推在短期有效，也很難有可持續發展動力。農業轉移人口市民化是一個自然歷史過程，也是自愿選擇過程。政府實行小城鎮化的政策思路，體現了公平發展目標，希望中西部與東部地區的經濟水平差距不要進一步擴大。但如果建立的新城和開發區缺乏內在的產業競爭力，人口流出的結果反而造成城市資源的閑置浪費，也沒有達成公平目標。盧盛峰等認為政府推動型高速城市化背景下，需要警惕假性城市化及延緩縣域經濟發展的雙重隱患。政府要尊重人們用腳投票的權利。如果東部大城市的向心力依然存在，阻礙人口流入的行政管制反而導致資源錯配。

那是否政府的政策思路就沒有任何積極作用呢？也不是。城市化如果完全市場化，各城市間的差距不斷拉大，當不均衡到達一個臨界點，可能引起內部分裂，引發社會動蕩，危害國家統一。雖然城市化發展到了一定階段，“逆城市化”趨勢也會讓小城鎮和鄉村獲得發展機會，但“贏家通吃”格局可能長期存在。呂世斌研究提出，忽視城鄉內部收入差距和收入分布重疊的影響會造成對總體收入差距的低估和對拐點位置的誤判。因此政府的均衡發展思路也有一定程度的積極意義。我國政府在社會財富的二次分配中，為縮小東部與中西部地區的貧富差距，實行向中西部地區的政策傾斜。國家需要統一和團結，代價是損失部分經濟效率。應該大城市化，還是小城鎮化？答案不是簡單的二選一。一味大城市化帶來地區間差異擴大的風險，一味小城鎮化不符合經濟效率的提升。侯新爍等認為政府的意志調整和實踐約束將重塑城市化空間格局，但作用發揮更需“因地制宜”和“順勢而為”。面對現實的兩難選擇，政府需要審時度勢、權衡利弊，在效率與公平之間找到動態平衡點，平穩推進城市化。

3 制度創新要穩中求進

中國作為一個發展中的大國，穩中求進的漸進式改革可能是較優選擇。政府在城市化進程中，要維護社會穩定和公共利益，修正市場的投機行為，熨平短期經濟波動，起到社會穩定器的作用。在城市規劃層面，則需要政府有戰略眼光，要在關鍵時刻決策正確。決策層要審時度勢，敢于制度創新，最大化改革紅利。為避免決策失誤，政府需要增強信息獲取的真實性、準確性與時效性。政府要取信于民，保持政策的穩定，避免隨意反復。同時，政府要尊重市場，尊重個體的自主選擇，尊重人們用腳投票的權利。

3.1 發展大都市經濟圈

借鑒國際經驗，建立衛星城或城市群的大都市經濟圈，擴展中心城市的輻射影響力已逐漸形成共識。例如杭州都市經濟圈，以杭州市區為中心，湖州、嘉興、紹興市市區為副中心，杭州市域5縣市，以及德清、安吉、海寧、桐鄉等杭州相鄰6縣市為緊密層，其綜合競爭力領跑全國。

3.2 提供更寬松的創新環境

中小城市、小城鎮需要更寬松的發展環境和更公平的競爭機會。對于新城與開發區建設，不能是單純行政命令式的城市化，防止決策失誤導致的資源錯配。

3.3 助力城市建設的融資創新

目前政府大力推行的PPP模式對社會資本的吸引力并不大，一個重要原因是社會資本有顧慮，擔心與政府合作處于弱勢和被動地位，政策風險不可控。要健全現代企業制度，政府與社會資本要在法律層面處于平等地位，共同遵守契約精神。

3.4 推進土地流轉的制度創新

要繼續推進土地的確權與流轉，促進農村土地的規模化耕作，發揮農地的融資功能，為農民提供在城市發展的所需資金。

3.5 堅持“以人為本”的城市管理創新

真正意義上的城市化，核心是人。要讓人在城市有歸屬感，有穩定的基礎和發展空間。對城市常住人口的管理要更人性化，逐步彌補外來非戶籍與本地戶籍人口的待遇不平等。不應歧視和排斥低技術人口流人城市，因為這違背了城市多元化的生態需求。

參考文獻

[1]姬超.西歐近代城市化的路徑差異及其對中國的啟示——基于英、法、德三國城市化的比較[J].經濟與管理研究，2016，（3）：29-37.

[2]盧盛峰，陳思霞，張東杰.政府推動型城市化促進了縣域經濟發展嗎[J].統計研究，2017，（5）：59-68.

[3]呂世斌.城市化會減少中國的收入差距嗎[J].統計研究，2016，（1）：87-94.