論城市化進(jìn)程中市場(chǎng)與政府的協(xié)同關(guān)系

袁靜

摘要：中國(guó)正在經(jīng)歷城市化，這是發(fā)展的客觀規(guī)律，但也帶來(lái)一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。雖然市場(chǎng)能夠發(fā)揮資源配置的效率優(yōu)勢(shì)，但城市的公共屬性使政府在規(guī)劃、管理等公共干預(yù)機(jī)制上也要發(fā)揮重要作用。市場(chǎng)與政府不應(yīng)彼此制約，而要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同在城市化進(jìn)程中起到積極作用。

關(guān)鍵詞：城市化；市場(chǎng)；政府

1 城市化發(fā)展中的問(wèn)題

中國(guó)的城市化舉世矚目。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨（Stiglitz）說(shuō)：“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。”城市是人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)和社會(huì)協(xié)作系統(tǒng)，是人類文明的載體。從世界范圍看，工業(yè)革命后，工業(yè)化導(dǎo)致了城市化，人口向城市集聚，分工細(xì)化與合作加強(qiáng)促進(jìn)了勞動(dòng)生產(chǎn)力水平的提升。一國(guó)衡量城市化水平最常用的指標(biāo)是城市化率，一般是用城市人口占國(guó)家總?cè)丝诘谋壤硎尽Ｄ壳叭蚍秶某鞘谢室呀?jīng)超過(guò)50%，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率一般高達(dá)80%，發(fā)展中國(guó)家的城市化也在加快。

但是，城市化率這個(gè)單一指標(biāo)并不能反映城市化的質(zhì)量。一個(gè)典型的反例就是拉美國(guó)家，城市化率一度超過(guò)80%，但卻出現(xiàn)了城市貧民窟的嚴(yán)重問(wèn)題，過(guò)度城市化的后果是陷入“中等收入陷阱”，國(guó)家經(jīng)濟(jì)停滯甚至倒退。回顧世界范圍的城市化進(jìn)程史，發(fā)達(dá)國(guó)家也都曾遇到過(guò)各種問(wèn)題。英國(guó)是工業(yè)革命的發(fā)源地，煤炭的廣泛應(yīng)用曾經(jīng)讓倫敦城內(nèi)遍布工廠，導(dǎo)致了嚴(yán)重的大氣污染。美國(guó)在城市化進(jìn)程中也曾過(guò)度消耗自然資源，在資源和環(huán)境上付出巨大代價(jià)。有研究指出，不同國(guó)家城市化的路徑存在廣泛差異，不同階層之間的利益關(guān)聯(lián)和良性互動(dòng)是城市化健康推進(jìn)的根本保障。中國(guó)在城市化進(jìn)程中也出現(xiàn)了一系列資源錯(cuò)配的問(wèn)題，一方面是東部地區(qū)大城市的交通擁堵、環(huán)境污染、就業(yè)困難、住房緊張、治安惡化等大城市病，另一方面又是中西部地區(qū)新建的一些中小城市和開(kāi)發(fā)區(qū)人口凈流出、已建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施和樓房空置的小城市病。如何化解中國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，讓市場(chǎng)與政府共同發(fā)揮積極作用，是本文分析的重點(diǎn)。

2 兩種城市化思路比較

當(dāng)前理論界有兩種不同的城市化推進(jìn)的認(rèn)識(shí)分歧：一種是市場(chǎng)自下而上推動(dòng)的“大城市化”思路，另一種是政府自上而下推動(dòng)的“小城鎮(zhèn)化”思路。中國(guó)一直有“城市化”和“城鎮(zhèn)化”兩種提法。城市化（urbaniza-tion）的概念國(guó)際通用，而在政府話語(yǔ)體系里“城鎮(zhèn)化”的提法更為常見(jiàn)。“城市化”傾向于市場(chǎng)邏輯，而“城鎮(zhèn)化”傾向于權(quán)力邏輯。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動(dòng)城市基本公共服務(wù)均等化。在現(xiàn)實(shí)中，政府鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口在中小城市落戶，但嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。政府加大對(duì)中西部地區(qū)的土地供應(yīng)政策，但嚴(yán)格限制東部地區(qū)的土地供應(yīng)。財(cái)政資金在基礎(chǔ)設(shè)施投資上也是向中西部?jī)A斜，在中西部地區(qū)建新城和開(kāi)發(fā)區(qū)。需要警惕的是，政府推動(dòng)的小城鎮(zhèn)化在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)收到預(yù)期效果。中西部地區(qū)繼續(xù)呈現(xiàn)人口凈流出，部分建立的新城人口不足，開(kāi)發(fā)區(qū)也沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，甚至成了空城、睡城。而東部地區(qū)的超大、特大城市人口還在繼續(xù)流入。

嚴(yán)格控制500萬(wàn)以上特大城市人口規(guī)模的政策是否合適？政府鼓勵(lì)人們往中小城市分流，推進(jìn)農(nóng)民就近在小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為市民，是否更有利于資源的優(yōu)化配置？大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為優(yōu)先發(fā)展中小城市與小城鎮(zhèn)的思路不足取。政府主導(dǎo)的“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化，由于不符合經(jīng)濟(jì)效率原則，即使政府強(qiáng)推在短期有效，也很難有可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個(gè)自然歷史過(guò)程，也是自愿選擇過(guò)程。政府實(shí)行小城鎮(zhèn)化的政策思路，體現(xiàn)了公平發(fā)展目標(biāo)，希望中西部與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平差距不要進(jìn)一步擴(kuò)大。但如果建立的新城和開(kāi)發(fā)區(qū)缺乏內(nèi)在的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，人口流出的結(jié)果反而造成城市資源的閑置浪費(fèi)，也沒(méi)有達(dá)成公平目標(biāo)。盧盛峰等認(rèn)為政府推動(dòng)型高速城市化背景下，需要警惕假性城市化及延緩縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重隱患。政府要尊重人們用腳投票的權(quán)利。如果東部大城市的向心力依然存在，阻礙人口流入的行政管制反而導(dǎo)致資源錯(cuò)配。

那是否政府的政策思路就沒(méi)有任何積極作用呢？也不是。城市化如果完全市場(chǎng)化，各城市間的差距不斷拉大，當(dāng)不均衡到達(dá)一個(gè)臨界點(diǎn)，可能引起內(nèi)部分裂，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，危害國(guó)家統(tǒng)一。雖然城市化發(fā)展到了一定階段，“逆城市化”趨勢(shì)也會(huì)讓小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，但“贏家通吃”格局可能長(zhǎng)期存在。呂世斌研究提出，忽視城鄉(xiāng)內(nèi)部收入差距和收入分布重疊的影響會(huì)造成對(duì)總體收入差距的低估和對(duì)拐點(diǎn)位置的誤判。因此政府的均衡發(fā)展思路也有一定程度的積極意義。我國(guó)政府在社會(huì)財(cái)富的二次分配中，為縮小東部與中西部地區(qū)的貧富差距，實(shí)行向中西部地區(qū)的政策傾斜。國(guó)家需要統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)，代價(jià)是損失部分經(jīng)濟(jì)效率。應(yīng)該大城市化，還是小城鎮(zhèn)化？答案不是簡(jiǎn)單的二選一。一味大城市化帶來(lái)地區(qū)間差異擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)，一味小城鎮(zhèn)化不符合經(jīng)濟(jì)效率的提升。侯新?tīng)q等認(rèn)為政府的意志調(diào)整和實(shí)踐約束將重塑城市化空間格局，但作用發(fā)揮更需“因地制宜”和“順勢(shì)而為”。面對(duì)現(xiàn)實(shí)的兩難選擇，政府需要審時(shí)度勢(shì)、權(quán)衡利弊，在效率與公平之間找到動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)，平穩(wěn)推進(jìn)城市化。

3 制度創(chuàng)新要穩(wěn)中求進(jìn)

中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，穩(wěn)中求進(jìn)的漸進(jìn)式改革可能是較優(yōu)選擇。政府在城市化進(jìn)程中，要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共利益，修正市場(chǎng)的投機(jī)行為，熨平短期經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，起到社會(huì)穩(wěn)定器的作用。在城市規(guī)劃層面，則需要政府有戰(zhàn)略眼光，要在關(guān)鍵時(shí)刻決策正確。決策層要審時(shí)度勢(shì)，敢于制度創(chuàng)新，最大化改革紅利。為避免決策失誤，政府需要增強(qiáng)信息獲取的真實(shí)性、準(zhǔn)確性與時(shí)效性。政府要取信于民，保持政策的穩(wěn)定，避免隨意反復(fù)。同時(shí)，政府要尊重市場(chǎng)，尊重個(gè)體的自主選擇，尊重人們用腳投票的權(quán)利。

3.1 發(fā)展大都市經(jīng)濟(jì)圈

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立衛(wèi)星城或城市群的大都市經(jīng)濟(jì)圈，擴(kuò)展中心城市的輻射影響力已逐漸形成共識(shí)。例如杭州都市經(jīng)濟(jì)圈，以杭州市區(qū)為中心，湖州、嘉興、紹興市市區(qū)為副中心，杭州市域5縣市，以及德清、安吉、海寧、桐鄉(xiāng)等杭州相鄰6縣市為緊密層，其綜合競(jìng)爭(zhēng)力領(lǐng)跑全國(guó)。

3.2 提供更寬松的創(chuàng)新環(huán)境

中小城市、小城鎮(zhèn)需要更寬松的發(fā)展環(huán)境和更公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。對(duì)于新城與開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，不能是單純行政命令式的城市化，防止決策失誤導(dǎo)致的資源錯(cuò)配。

3.3 助力城市建設(shè)的融資創(chuàng)新

目前政府大力推行的PPP模式對(duì)社會(huì)資本的吸引力并不大，一個(gè)重要原因是社會(huì)資本有顧慮，擔(dān)心與政府合作處于弱勢(shì)和被動(dòng)地位，政策風(fēng)險(xiǎn)不可控。要健全現(xiàn)代企業(yè)制度，政府與社會(huì)資本要在法律層面處于平等地位，共同遵守契約精神。

3.4 推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新

要繼續(xù)推進(jìn)土地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化耕作，發(fā)揮農(nóng)地的融資功能，為農(nóng)民提供在城市發(fā)展的所需資金。

3.5 堅(jiān)持“以人為本”的城市管理創(chuàng)新

真正意義上的城市化，核心是人。要讓人在城市有歸屬感，有穩(wěn)定的基礎(chǔ)和發(fā)展空間。對(duì)城市常住人口的管理要更人性化，逐步彌補(bǔ)外來(lái)非戶籍與本地戶籍人口的待遇不平等。不應(yīng)歧視和排斥低技術(shù)人口流人城市，因?yàn)檫@違背了城市多元化的生態(tài)需求。

參考文獻(xiàn)

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