工程建設項目審批制度改革要求下的信息化平臺建設

文｜上海數(shù)慧系統(tǒng)技術有限公司 李云鵬

在我國社會經(jīng)濟快速穩(wěn)定發(fā)展的背景下，營商環(huán)境質量的優(yōu)劣越來越被人們所關注。工程建設項目審批制度改革的出世，無疑是近年來優(yōu)化營商環(huán)境工作的最強音。面對這樣一項全新的改革，面對綜合而全面的改革要求，信息化的支撐作用格外凸顯——以“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”為實現(xiàn)手段，建立起“橫向到邊，縱向到底”的工程建設項目審批改革信息平臺，助推改革實施，深化落實“放管服”，著力優(yōu)化營商環(huán)境。

一、政策驅動

黨中央、國務院一直高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作，持續(xù)深入推進“放管服”改革。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出，要清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種做法，實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策。李克強總理親自部署“放管服”改革，并在《政府工作報告》中明確提出了“工程建設審批時間再壓減一半”的要求。

5月18日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號，簡稱《通知》），明確要求2018年，試點地區(qū)建成工程建設項目審批制度框架和管理系統(tǒng)。根據(jù)《通知》在“完善審批體系”內容中的要求，需要通過“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺統(tǒng)籌各類規(guī)劃，實現(xiàn)“一張藍圖”統(tǒng)籌項目實施。通過建立“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批改革信息平臺，實現(xiàn)“一個系統(tǒng)”實施統(tǒng)一管理。并且引入“雙隨機、一公開”等監(jiān)管機制，加強工程建設項目事中事后監(jiān)管，進而深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

圖1 工程建設項目審批信息高速公路

二、平臺實現(xiàn)

工程建設項目審批制度改革離不開信息化平臺的支撐，以“共享、協(xié)作、監(jiān)管”為理念，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的手段，構建起深度應用、上下聯(lián)動、綜合協(xié)同的全方位的業(yè)務協(xié)同大平臺——工程建設項目審批信息高速公路，助力打造審批最快、材料最少、流程最優(yōu)、效率最高的工程建設項目審批環(huán)境，確保實現(xiàn)“工程建設項目審批時間再壓減一半”的目標。如圖1所示。

（一）總體思路

工程建設項目審批制度改革的信息化建設工作，應從業(yè)務域、應用域、標準化三部分著手開展：

● 業(yè)務域

對工程建設項目審批制度進行全過程、全覆蓋、全層級改革，構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批體系。全過程包含項目生成、立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收階段；全覆蓋包含審批事項、區(qū)域范圍、投資類別、投資規(guī)模、項目類型；全層級包含國家級、省級、市（縣）級、區(qū)（鎮(zhèn)街）級。

● 應用域

建設覆蓋全國的整體聯(lián)動、省級統(tǒng)籌、部門協(xié)同、一網(wǎng)辦理的互聯(lián)網(wǎng)+工程建設項目審批應用平臺，實現(xiàn)項目審批全過程的共享、監(jiān)管、協(xié)作。支持統(tǒng)一申請、綜合受理、集中辦理、統(tǒng)一反饋、全流程信息共享、全階段信息關聯(lián)、業(yè)務協(xié)同、監(jiān)督考核、統(tǒng)計分析等應用。

● 標準化

通過統(tǒng)一審批事項、統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一辦事指南，實現(xiàn)工程建設項目審批全過程標準化、數(shù)字化、無差異快捷辦理。包含審批流程標準化、事項清單標準化、辦事指南標準化、申請材料標準化、審查工作細則標準化、考核評估指標標準化等。

圖2 平臺層級框架

（二）層級框架

工程建設項目審批改革信息平臺應由國家級平臺、省級平臺、地市級平臺三個層級組成，各層級之間通過電子政務網(wǎng)采用信息共享、業(yè)務協(xié)同、統(tǒng)計分析監(jiān)督考核等方式進行監(jiān)管、協(xié)作和共享：如圖2所示。

（三）業(yè)務應用

● “多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同系統(tǒng)

以“一張藍圖”為支撐，在工程建設項目審批前期，統(tǒng)籌協(xié)調各部門提出的建設需求，建立多部門協(xié)同的工作機制，落實項目投資、預選址、用地指標等建設條件，實現(xiàn)在線協(xié)商、意見跟蹤、信息共享、矛盾協(xié)調，促使策劃生成的項目可落地、可決策、可實施、可評估、可考核、可督察，并將策劃生成的項目推送審批，為審批提速創(chuàng)造條件。如圖3、4所示。

圖3 項目儲備庫

圖4 前期策劃

圖5一窗受理

圖6 辦理狀態(tài)跟蹤

圖7 審批時限跟蹤

圖8 領導駕駛艙

圖9 BPM動態(tài)子流程

● 工程建設項目審批系統(tǒng)

遵循“減、放、并、轉、調”的原則優(yōu)化建立工程建設項目審批體系，搭建“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批改革信息平臺，實現(xiàn)各部門和市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層級的互聯(lián)互通，集成統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實時流轉、跟蹤督辦、信息共享等應用，同時對接投資項目在線審批監(jiān)管平臺、政務服務網(wǎng)平臺、中介服務系統(tǒng)、市政公用服務系統(tǒng)及信用管理等系統(tǒng)，支撐多評合一、多圖聯(lián)審、測驗合一等集成改革應用，打造審批最快、材料最少、流程最優(yōu)、效率最高的工程建設項目審批環(huán)境。如圖5所示。

● 項目綜合監(jiān)管系統(tǒng)

面向部門監(jiān)管人員，落實國家“強化事中事后監(jiān)管”要求，提供項目審批程序合規(guī)和項目審批時限效能“雙監(jiān)管”，實時動態(tài)顯示工程建設項目審批情況，對業(yè)務環(huán)節(jié)的辦理時間進行實時監(jiān)控，并自動給出催辦、到期督辦信息；實時監(jiān)控項目審批各環(huán)節(jié)的規(guī)范性操作，實現(xiàn)工程建設項目審批程序規(guī)范化，全程精準監(jiān)管、項目進度實時督辦，落實“雙隨機、一公開”機制。如圖6、7所示。

● 統(tǒng)計分析決策系統(tǒng)

面向各層級領導決策人員，依托工程建設項目主數(shù)據(jù)庫，將分散在各個審批部門的項目信息抽取匯集，以圖文交互的方式直觀體現(xiàn)全市工程建設項目總體情況，建設起集信息匯集、跟蹤監(jiān)測、決策分析于一體的全過程、全覆蓋、全層級的統(tǒng)計分析決策系統(tǒng)，實現(xiàn)全市工程建設項目總體情況的統(tǒng)籌管理，輔助城市決策。如圖8所示。

三、關鍵技術問題

審批管理平臺相較于部門內部業(yè)務審批系統(tǒng)有業(yè)務范圍廣、流程與數(shù)據(jù)復雜度高、對接系統(tǒng)多、用戶量大且并發(fā)高等特點，這些特點都對審批平臺的后臺技術提出更高的要求，因此，工程建設項目審批改革信息平臺的搭建需要解決如下六大關鍵技術問題：

(一)流程問題

工程建設項目審批改革信息平臺的業(yè)務流程涉及跨多個部門的并聯(lián)審批，多層級主子流程結合審批，若使用傳統(tǒng)的工作流技術實現(xiàn)，很容易形成一張蜘蛛網(wǎng)，邏輯混亂，難以維護。業(yè)務流程管理（BPM）技術為解決這類跨部門、多層級、端到端的業(yè)務流程提供了可執(zhí)行的路徑。因此，工程建設項目審批改革信息平臺的建設運用業(yè)務流程管理BPM技術以解決流程問題，讓業(yè)務流程“跑順跑通”。如圖 9所示。

（二）數(shù)據(jù)問題

圖10 并行版本控制

圖11 分層分級運維管理

圖12 高性能集群案例

圖13 統(tǒng)一應用安全中心

數(shù)據(jù)問題體現(xiàn)在兩個方面。一方面審批管理平臺中承載的數(shù)據(jù)量更大、數(shù)據(jù)邏輯結構關系更加復雜；另一方面并聯(lián)審批過程中多個子流程和外部系統(tǒng)對同一份項目數(shù)據(jù)的同時讀寫，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)覆蓋、臟數(shù)據(jù)、壞數(shù)據(jù)等情況。針對第一種情況需要采用“統(tǒng)一模型庫”實現(xiàn)數(shù)據(jù)模型的統(tǒng)一運維管理，“分布式實例庫”實現(xiàn)運行時業(yè)務實例數(shù)據(jù)的垂直拆分，降低單庫數(shù)據(jù)量與復雜度；針對第二種情況，需要運用“并行版本控制”技術與相應的“數(shù)據(jù)一致性”方案相結合，保證各個子流程擁有獨立的數(shù)據(jù)版本以及數(shù)據(jù)的最終一致性。整個審批過程中的每個分支版本都將歸入全過程檔案庫中，最終版本歸入成果庫。如圖10所示。

（三）服務管控問題

審批管理平臺存在大量的系統(tǒng)對接工作，比如政務服務網(wǎng)、綜合受理平臺、投資項目審批監(jiān)管平臺、多規(guī)業(yè)務協(xié)同平臺、信用管理平臺、電子證照庫以及各部門內部審批系統(tǒng)等。如果單純的采用代碼編寫來實現(xiàn)所有的接口對接將會導致接口關系錯綜復雜、難以維護、后期問題排查困難。這就需要采用面向服務的企業(yè)級架構的支持，通過ESB（企業(yè)服務總線）實現(xiàn)所有服務接口的統(tǒng)一管理、注冊、發(fā)現(xiàn)、路由和監(jiān)控。

（四）運維管理問題

審批管理平臺的最終用戶包括市區(qū)各級機關單位、建設單位、中介機構等，用戶量大且組織機構結構復雜，簡單的統(tǒng)一運維管理模式將很難支持系統(tǒng)的正常運行，因此系統(tǒng)必須支持“分層分級”管理模式，實現(xiàn)各個組織和部門可以擁有獨立的管理員，各自管理所轄范圍內的所有系統(tǒng)資源且互不影響，引入“管理域”的概念將管理層級與機構層級解耦，實現(xiàn)更加符合實際情況的“分層分級”管理模式。如圖11所示。

（五）性能問題

隨著用戶量的增加，并發(fā)數(shù)的提升，系統(tǒng)性能問題是一個不得不考慮的問題，一個普通市級審批管理憑條，高峰并發(fā)數(shù)至少在1000以上，比一個普通單位內部審批系統(tǒng)的并發(fā)要高出10倍以上，為保障平臺穩(wěn)定、高效的運行，可以從三個方面來提高并發(fā)響應速度：

● 運用緩存技術降低數(shù)據(jù)庫讀寫壓力

● 實現(xiàn)服務拆分分散單個服務的并發(fā)壓力

● 搭建高性能服務器集群部署，實現(xiàn)高并發(fā)的服務可以進行水平擴展。如圖12所示。

（六）安全問題

審批管理平臺部署在政務外網(wǎng)上，對外需要與互聯(lián)網(wǎng)打通、對內需要與各部門內部系統(tǒng)打通，網(wǎng)絡環(huán)境比較復雜，如何避免黑客攻擊，保護應用系統(tǒng)安全是一個十分重要的問題。建立“統(tǒng)一應用安全中心”即是解決這個問題的有效手段，該平臺實現(xiàn)了4A級應用安全防護，支持“三權分立”的安全管理模式，同時可以與第三方系快速集成，確保平臺通過安全等保三級認證。如圖13所示。

四、建設成效

工程建設項目審批改革信息平臺的建立，有利于進一步推動政府職能轉變，有利于推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，深化落實“放管服”，提升工程建設項目審批信息化、便利化程度，便利企業(yè)群眾辦事，充分激發(fā)市場活力，確保實現(xiàn)“工程建設項目審批時間再壓減一半”的目標。其預期建設成效體現(xiàn)在以下方面：

● 打造業(yè)務管理新模式

實現(xiàn)縱向上全面貫通、統(tǒng)籌一體，橫向上協(xié)同合作，統(tǒng)一共享，消除跨部門、跨層級的信息孤島，打造科學、高效的業(yè)務管理新模式，提升工程建設項目審批服務水平，深化工程建設項目審批全過程、全覆蓋改革。

● 構筑事項審批新生態(tài)

對審批流程去繁化簡、優(yōu)化再造，為審批業(yè)務找到最高效、最簡明的辦理流程，形成全國統(tǒng)一的工程建設項目審批體系和制度框架，進而構筑起全新的事項審批生態(tài)環(huán)境，為工程建設項目宏觀統(tǒng)籌和精細化管控提供全方位的信息服務，保障審批的規(guī)范性和科學性。

● 建立信息化新架構

通過引入BPM（業(yè)務流程管理）/SOA（面向服務的架構），開啟規(guī)劃信息化升級轉型的進程。充分運用云計算、大數(shù)據(jù)等技術手段，強化服務能力輸出，推動規(guī)劃信息化的創(chuàng)新和賦能，打造全棧的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”能力。