論農地“三權分置”的權利構造及立法完善

摘 要：“三權分置”這一政策的法制化，意味著需處理中國農地權利制度的獨特性與立法規范表達之間的關系。從法理層面來說，“三權分置”中集體土地所有權大體體現在公法和社會法屬性的終極處分權，包括發包權和收回權；土地承包權是派生出土地經營權之后的土地承包經營權的別稱；土地經營權是土地承包經營權流轉生成的土地使用權，可以是一種用益物權。從理論分析來說，“三權分置”中的集體土地所有權體現為具有強烈公法和社會法品格的終極意義上的所有權，其權能集中表現為處分權，包括發包權和收回權；土地經營權可以理解為是在“自物權”性的土地承包經營權上設置的土地使用權，可以具有用益物權的法律屬性。

關鍵詞：三權分置；土地承包權；土地經營權；立法完善

一、引言

隨著我國脫貧攻堅戰的拉開，城鎮化的節奏高昂，農民選擇性涌入城市，農業勞動力數量逐年減少。大規模的農村人口流出導致農地承包主體和經營主體分離成為常態，農村人地關系高度對應的現象早就不復存在。現實情況中，種糧大戶、家庭農場、農業合作社和農業公司等各類新型農業經營主體大量亮相，農地流轉規模自然擴張。傳統的土地碎片化經營及農戶家庭耕種的小農生產模式已不能滿足現代農業規模化、機械化生產的要求。這些實踐中的困境和矛盾都倒逼和引導著農村集體土地制度開展新一輪政策改革和創新。正是在這種形勢下，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，報告提出：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。”

二、“三權分置”下的權利構造

（一）土地所有權

土地是什么？土地是農民的根，是農民的生活來源，承擔著社會功能和財產功能。我國《物權法》第58條明確了集體所有土地，就是為了保護土地的穩定。伴著現代化的飛起，農村大量人口遷往城市，就是由于農村土地歸屬的唯一性和主體的不變性，使得進城務工的農民在城市得不到有效的社會保障時，得以退回家鄉。土地所有權承載著所有制的功能，是公有制中集體所有制的體現，事關國體政體和穩定大局。因此，在“三權分置”的制度改革下，依舊要堅持農村土地集體所有這一堅定基礎不動搖。

（二）土地承包權

法學界對土地承包權的性質存在“成員說”和“物權說”兩種截然不同的觀點。成員說認為，土地承包權實質上是一種承包集體土地的資格，是成員權內含之一。區分承包權是成員權還是物權從本質上來講并不矛盾，二者只是從權利的不同角度進行分類，即便是認可承包權為成員權，并不能避免承包權是物權還是債權，是用益物權還是租賃權的問題。承包權人因設定權利而受利益的人支付由土地所產生的定期給付。本文認為，土地承包權為用益物權，具體的說，是一種土地的收益權。德國法上的“土地負擔”與此相類似。《德國民法典》第1105條規定：“土地可以此種方式設定權利，作為一種典型的用益物權，意義上的土地負擔是從他人經營的土地的出產物中定期持續地獲取一定給付的權利。這種權利的本質特征是，的權利是土地的收益權。[1]

（三）土地經營權

土地經營權理論上屬于用益物權。第一，在農地流轉現實中，流轉的客體一般為土地經營權，受讓方通常是需要大量的財力和物力的農業大戶、農村合作社等。給予土地經營權一種用益物權的特征，讓諸如農業大戶可以對之進行抵押，增加融資渠道，擴大生產規模。第二，用益物權具有對世性和排他支配性，用益物權人在權利救濟途徑上較之債權人更加直接和有效。經營權人只有行使債權請求權這一途徑，無法直接迅速地保護自己的權利。[2]最后，承認土地經營權的物權性質符合“三權分置”的權利構造目的。在現行的《物權法》框架下，土地承包經營權被規定為不可抵押的權利，同時土地承包經營權在流轉過程中也受到了諸多限制，導致了土地得不到有效利用的困境。賦予土地經營權以用益物權的性質，使其擺脫土地承包權的封鎖，即便在多次流轉過后，仍能明晰權利所屬。

三、土地承包經營權的立法完善

為土地經營權的長期穩定創造條件，應當從登記確權、長久不變和權能充實三方面加以塑造。首先，應當通過確權登記確認農戶的土地承包經營權，摒棄現行立法上采用的登記對抗主義，采取登記生效主義，以維護不動產物權登記生效主義法律規定的一致性，適應承包關系長久不變和承包地經營權流轉的需要。[3]其次，落實改革政策的要求，明確土地承包關系長久不變的立法表達形式。目前，保持承包關系長久不變僅停留在政策話語層面，尚未通過立法落實，對于“長久不變”的期限性和起算時間的理解，學界雖有爭議，但對權利更加充分有保障、期限適度延長、人地對應關系不變等基本政策意涵似無異議。結合黨的十九大報告關于實施鄉村振興戰略的重要論述，筆者認為，“長久不變”應當表達為“30年法定承包期限屆自動無償續期+例外情形”，并以第二輪土地承包期限屆滿之時為起算時間。

四、土地經營權用益物權化的法制路徑

從立法規范表達上來看，土地經營權是一種債權性質的權利。但是，從農地經營權的流入主體。立法理當回應這種訴求，對這部分土地經營權設權行為有必要進行合同登記，賦予登記的土地經營權以對抗第三人的效力。根據《不動產登記暫行條例》第5條第10項，“法律規定需要登記的其他不動產權利”也可以納入不動產登記范圍，這為不動產租賃權等權利登記預留了法律空間。據此，可以將下列農地流轉合同納入登記范圍，經過合同登記使土地經營權實現債權物權化：一是土地承包經營權的物權性流轉合同。一般而言，農戶流轉其土地承包經營權，方式自由、不要式，設若產生創設物權效果的，則要求流轉方式法定，且應以要式性為必要。在土地承包經營權入股、抵押、信托等物權性流轉場合，需要辦理登記手續。二是租賃期限較長的土地承包經營權流轉合同。這種土地經營權本屬于債權，但由于其長時期存續，通過登記也可以作為物權來對待。另外，如果土地經營權的設權主體是農民集體，即通過集體成員民主決議，直接在集體土地所有權上創設形成的，則土地經營權應當具有物權效力，理應納入登記范圍。[4]

五、結語

農村土地“三權分置”是當前經濟學界主導的農村土地制度改革政策理論的形象表述，該學說能較好地闡釋實踐中的農地流轉現象。經濟學界對于“三權分置”政策的解讀，主要以西方產權理論為基礎，以權能分離理論為指導思想。法學界的研究主要是從法律文本的角度針對經濟學界的權能分離理論來探討農村土地“三權分置”的法律邏輯，認為經濟學界的這種理論解釋不符合基本的法理。從立法規范表達層面來說，應從權利登記、長久不變和擴充權能方面強化土地承包經營權；土地經營權的立法塑造，應以“兩權分離”權利框架為基礎，一般采用債權的規范表達形式，并賦予登記的土地經營權以對抗第三人效力，這是確認和保護土地經營權的可行法律路徑。長期來看，隨著城鄉社會經濟的發展，當農戶對承包經營權的持有功能超過保障和收益功能，且形成普遍的社會經驗事實時，土地經營權才能最終被確立為物權。

參考文獻

[1] 高云才，馮華：《“三權分置”改革是重大制度創新》，載人民日報2014年12月22日。

[2] 蔡立東，姜楠：《承包權與經營權分置的法構造》，載《法學研究》2015年版第3期。

[3] 丁文：《論土地承包權和土地承包經營權的分離》，載《中國法學》2015年版第2期。

[4] 韓松：《堅持農村土地集體所有權》，載《法學家》，2014年版第3期。

作者簡介

王彪，揚州大學法學院研究生，研究方向：民商法。

（作者單位：揚州大學法學院）