關于質詢權常態化行使之淺析

摘 要：人大質詢權是國家權力機關行使監督權的法定形式，是監督“一府兩院”和營造風清氣正的政治生態的重要舉措。然而，從1954年將“質詢權”明確納入憲法后，人大質詢權常態化在實踐中很大程度上處于停滯狀態，相關法律法規也尚未形成一套完整成熟的體系。人大質詢權的具體實施在我省的實踐中也存在著一些問題。本文主要采用了理論和實踐分析相結合的方式，從法律制度、政治制度、人大代表素能和社會文化四個方面發現質詢權未能常態化的原因并提出常態化的對策，以期使質詢權成為人大常態化監督的手段，進一步夯實人大監督實效。

關鍵詞：人大質詢權；常態化；對策

權利的行使具有很強的帶動性，我國從1980年全國人大代表行使質詢權開始，地方各級人大及其常委會也相繼展開了質詢工作，但案件數量卻十分有限。就全國范圍來講，一年中公開報道的人大質詢案件沒有超過十件。據2012年全國人民法院報數據統計，30多年來有80%以上的地方各級人大及其常委會沒有發生過一起質詢案[1]。在我國4萬多個地方各級人大中，質詢權的行使極其少見，沒有充分的彰顯法定的監督權利。人大質詢權長期處于一種虛置的狀態，常態化行使能力不足。

一、我省人大實行質詢權之現狀

1980年全國人大出現代表首次質詢后，我省各級人大及其常委勇于實踐，1998年的“濰坊市床單廠重大污染問題”質詢案件開啟了山東人大質詢先例。據本文統計，1998年以來，山東省地方各級人大及其常委會提出質詢案件中，被質詢的對象主要是政府及相關部門，未發生質詢審判機關的案件。約86.7%的代表沒有使用過質詢權。盡管山東省人大質詢權在實踐上取得了一定的成績，有效樹立了人大監督權威，推動各級政府勤政廉潔、高效務實的工作作風建設，很大程度上提高了政府公信力。但客觀分析人大質詢權的實踐情況，仍然存在著問題：

（一）質詢案件數量少

我省首例人大質詢案是1998年濰坊市第十三屆人大常委會第四次會議，于金俘等5位議員對濰坊市床單廠重大污染問題提出的質詢。從1998年-2018年30年的時間，我省省一級人大未發生過質詢案。山東作為人口大省，地域分布不均、經濟差異化相對明顯，社會矛盾較為復雜。但質詢權作為人大法定權利，在日常監督中運用程度明顯不夠，擱置現象嚴重，代表參與實際質詢數量少，質詢案件極少。

（二）質詢權形式未能常態化

主要表現在現行的質詢制度下，必須經過法定人數和法定程序提出，就形式而言相對復雜，時間上相對比較長，所以質詢權在實際監督過程中的形式未能常態化發展；根據人大代表履行的質詢權的數量來分析，各級人大代表在監督權力的形式中，質詢權的使用情況非常稀少，并且呈現地域差異。質詢案件主要分布在縣市兩級，鄉鎮中沒有質詢案件。人大代表對于質詢權了解不深，直接導致了質詢權形式沒有實現常態化發展。

二、人大質詢權未能常態化的原因

（一）法律規定不明確

在我國1954年和1984年的憲法中，就質詢對象問題實現了反復討論。就“兩高”是否作為質詢對象作出了反復修改，最終在1984年未將“兩高”列入質詢對象[2]；在質詢法律的規定上，法律在質詢對象的規定上在一定程度上已經超越了憲法的規定。針對“兩院”的質詢上，出現了違憲之爭，給本來不好行使的質詢權增加了執行難度，制約了質詢權的行使。我國在相關質詢規定上對人大代表和常委會行使質詢權的具體程序在法律上進行了細化，看似更加嚴謹，但部分規定在某種程度上限制了質詢權行使的自由。在質詢案的形式上，規定了質詢人數和書面的質詢形式，客觀上增加了質詢難度；答復的具體時間規定不明確。我國憲法和法律中在質詢權答復時間上缺乏明確的對等，對權利主體在答復中的定位和作用規定也不明確。導致了質詢案件操作性弱化。

（二）制度本身的阻礙

一是質詢體制上存在著缺陷。中國特色社會主義制度下，在行使人大質詢權時，常常會涉及到黨的質詢和責任追究。一方面人大受到黨的領導，但是在法律中沒有明確的規定質詢權對黨質詢內容。怎么質詢、質詢誰的問題成為進退兩難的境地，造成了在實踐中質詢積極性不高，提出相關質詢幾率也大幅度降低。二是人大代表的組成結構相對不合理[3]。在各級人大代表中，“一府兩院”成員較多，在很多地方人大代表中，政府機關、企事業單位人員占到代表總數一半以上。政府人員和代表為同一人，既作為監督者又充當被監督者，存在著法理上的矛盾，直接導致質詢權的行使過程中常態化不足。

（三）社會文化的影響

新的歷史階段，人大制度仍然在不斷進步和完善中，質詢制度也在不斷的發展，但是在一定時間內發揮的作用不明顯。我國傳統的政治文化中缺乏分權制約、民主和法制的因素，儒家文化的傳承導致人大代表和常委會在思想上講究以和為貴，行使質詢權的時候難免出現“紅臉、出汗”的現狀，拉不開情面的傳統文化客觀上阻礙了人大質詢權的行使。

（四）代表素能的制約

質詢權的行使主體是人大代表及其常委會的人員，人大代表的素能直接制約著質詢權的行使。主要體現在人大的代表的組成結構、工作環境和質詢意識模糊制約質詢權的行使。代表們分布在各行各業屬于兼職制，時間精力有限對于質詢工作的了解相對較少，積極性的高低直接影響權力的行使。同時為人大履職的職務性保障資費不足，在提出質詢的各種差旅費、資料費等方面資金保障匱乏，缺少保障質詢的持續財力支持；人大代表個人素質高低也影響質詢效能。

三、人大質詢權常態化行使的對策

（一）不斷完善憲法和法律中質詢的規定

第一、解決“對象”法律規定的一致性。采取合適的方式，將“兩院”的質詢權納入憲法中，并明確規定，避免對“兩院”質詢過程中產生法律上的沖突，堅定人大及其常委會質詢“兩院”的信念。

第二、增加義務主體接受質詢的規定。明確規定質詢主體的權利與義務，尤其是義務主體的義務。質詢權的義務主體是“一府兩院”，在具體的行政職能中明確自身的權利，可能會模糊接受質詢的義務[4]。通過法律的形式從義務主體的角度上作出相關規定，增強義務主體接受人大質詢的意識，這樣才能在無形之中形成制約監督，保障在隨時接受質詢中盡職履責、依法行政。

第三、規范質詢案件的落實程度。明確質詢案件只要符合法律程序和質詢形式及時生效，不一定非得由主席團或者委員會決定，有效保證質詢案在提出后備擱置或者由質詢變成“詢問”；規范受質詢機關的答復程序，讓受質詢義務主體能夠根據質詢流程完成質詢答復，避免擱置或者不了了之的現象發生；對于質詢案件的數量和時間做出明確規定，避免放寬質詢條件后質詢泛濫。

（二）探索新形勢的質詢方式

從我國質詢權開展的現狀分析，影響到質詢工作開展的客觀因素是社會文化的影響。我國傳統的文化一定程度上阻礙了質詢權的開展。本文建議采取電子政務的形式，獲取民意，根據民意開展質詢監督，提升質詢效果，促進質詢權常態化發展。主要做法如下：

打造電子人大，各級人大單獨設立網站，及時更新網站動態。開通網站信息發布系統、專題討論欄目和互動系統。通過網站構建地區人大代表信息網，讓本區域的人大代表陽光化發展；設立網上意見箱，由常委會專人負責，定期收集群眾意見向常委會報告，通過網民意見分析，加強意見整理，提出質詢案件。最后，實行質詢議案公開化，將質詢案的答復、處理結果等通過網絡直播和網絡公開的形式向社會公開，以提升質詢案件的效率及處理質量。

（三）提升代表的綜合素養

一是通過修改代表法增強代表的履職意識。在我國法律規范中，明確的將代表行使質詢權的義務列入相關法律法規中。避免部分代表在行使權利的時候忽視質詢權的存在。僅看到了代表的榮譽，忽視了自身的使命。規避代表在履行職責時方向不明確。將質詢權明文寫入法律中成為代表應該主動行使的權力，既有規定又有保障，不斷增強代表的履職意識。

二是增強質詢權行使的宣傳。通過多種渠道、立體化和多元化的宣傳手段，讓質詢制度是人大監督“一府兩院”重要形式的觀念深入人心。明確質詢權時人大代表人民進行監督的重要手段，具有自身的優勢和特點。質詢權是一項基礎性的監督權力，應當根據時代發展的客觀要求和現實需要，大膽地依法行使。

人大質詢權使用頻率不高的原因是多方面的。隨著社會的進步，我國需要不斷地強化質詢權的行使力度，將人大質詢權落地生根，成為有效監督“一府兩院”的治本良方。實踐中，應該根據時代發展的要求和現實需求，大膽依法的行使并使之常態化，不斷完善黨和國家的監督體系，加快我國法制化進程。

參考文獻

[1] 聶龑龍.人大質詢權虛置問題研究[D].中共上海市委黨校，2015（06）.

[2]喬曉陽.中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法導讀與釋義[M].人民出版社，2010.

[3]杜力夫.權力監督與制約研究[M].吉林人民出版社，2004.

[4]李 馭.論人民代表大會的質詢權[D].沈陽師范大學，2017（03）.

[5]陳 黎.當代中國人大代表質詢權的運行現狀和完善路徑[J].齊齊哈爾大學學報，2017（08）：68.

作者簡介

曹露（1978-），女，山東行政學院副教授。

（作者單位：山東行政學院）