中國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略定位缺陷

馬江聆 闕希榮

摘 要：新能源產(chǎn)業(yè)作為應(yīng)對(duì)能源危機(jī)、氣候變化和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要推手，一經(jīng)提出就引起我國(guó)高度重視。但隨著產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境污染的加劇，不禁引發(fā)思考：我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政策是否有效發(fā)揮作用？文章從戰(zhàn)略定位出發(fā)，基于國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)，梳理得出我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政策暴露出的問(wèn)題，為助推新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一定方向。

關(guān)鍵詞：新能源產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；比較優(yōu)勢(shì)；戰(zhàn)略定位

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入平穩(wěn)上升新常態(tài)，但隨著化石能源消耗總量持續(xù)增加，大量排放溫室氣體引發(fā)嚴(yán)重的氣候變化，造成海平面上升、極端天氣頻繁、糧食減產(chǎn)、動(dòng)植物群落加速消失等極端負(fù)面影響，切實(shí)開(kāi)展有效的氣候治理迫在眉睫，其根本途徑是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改善能源結(jié)構(gòu)。文章從我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)政策的戰(zhàn)略定位切入，通過(guò)梳理分析已有文獻(xiàn)，嘗試發(fā)現(xiàn)我國(guó)政策缺陷。

一、我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，技術(shù)不斷進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速提高。截至2015年底，我國(guó)商品化可再生能源利用率達(dá)4.36億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占一次性能源消費(fèi)總量的10.1%，非化石能源利用率占一次能源消費(fèi)總量的12%，比“十一五”期間提高2.6%。風(fēng)能并網(wǎng)裝機(jī)達(dá)1.29億千瓦，關(guān)鍵部件基本實(shí)現(xiàn)自主化，初步具備產(chǎn)業(yè)體系雛形。此外，光伏并網(wǎng)裝機(jī)為4318萬(wàn)千瓦，太陽(yáng)能熱利用面積超過(guò)4.0億平方米，應(yīng)用規(guī)模均居全球首位，多晶硅產(chǎn)量占全球總產(chǎn)量40%，光伏組件產(chǎn)量達(dá)70%。但我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中依然存在成本相對(duì)較高、自出創(chuàng)新能力不強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)體系薄弱、配套措施缺位等問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)政策不合理甚至缺位是重要原因。

二、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策戰(zhàn)略定位

（一）注重供給側(cè)與環(huán)境側(cè)激勵(lì)

王璽基于政策著力點(diǎn)將國(guó)際能源署所列的6類(lèi)可再生能源政策劃分為供給側(cè)、需求側(cè)和環(huán)境側(cè)。而供給側(cè)著力的政策法規(guī)占78.79%，環(huán)境側(cè)占據(jù)39.39%，需求側(cè)僅占9.09%，重供給側(cè)、環(huán)境側(cè)，輕需求側(cè)的政策偏好明顯。

（二）追求創(chuàng)造產(chǎn)值拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

我國(guó)是新能源設(shè)備制造產(chǎn)品出口大國(guó)。但羅來(lái)軍認(rèn)為這是基于低土地、環(huán)境成本及大量財(cái)政補(bǔ)貼，而非掌握核心技術(shù)。地方重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輕發(fā)展質(zhì)量，而中國(guó)特有的M型壓力體制，更是加劇了這種官員晉升錦標(biāo)賽，導(dǎo)致地方政府在制定和落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，注重與之相關(guān)的生產(chǎn)制造業(yè)，以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）偏好以稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)研發(fā)

稅收和財(cái)政政策在新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。柳光強(qiáng)對(duì)我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)上市公司經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，發(fā)現(xiàn)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼這兩類(lèi)政策手段的作用效果是不同的。王璽等人則指出我國(guó)在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域主要依靠稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)企業(yè)行為，且傾向于研發(fā)。

三、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策存在的問(wèn)題

（一）概念界定模糊

趙欣認(rèn)為，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于技術(shù)研發(fā)，但依然缺乏核心技術(shù)，產(chǎn)業(yè)鏈還停留在零部件生產(chǎn)組裝等低附加值環(huán)節(jié)。羅來(lái)軍指出政府大量的優(yōu)惠措施所支持的實(shí)際上是“新能源產(chǎn)業(yè)中具有傳統(tǒng)性質(zhì)的工業(yè)制造環(huán)節(jié)，并不是真正意義上的高新技術(shù)環(huán)節(jié)”6。

國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)于“新能源產(chǎn)業(yè)”的概念界定存在誤區(qū)。以風(fēng)電為例，發(fā)電過(guò)程節(jié)能環(huán)保，但設(shè)備制造和電池生產(chǎn)及報(bào)廢過(guò)程都對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重的污染。如不攻克技術(shù)難題，那么其貢獻(xiàn)的能源將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及過(guò)程中的耗費(fèi)，還會(huì)造成不可逆的污染。

（二）缺乏戰(zhàn)略決策與頂層設(shè)計(jì)

林毅夫認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策必須以動(dòng)態(tài)眼光去準(zhǔn)確捕捉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)。陸旸和蔡昉也認(rèn)為面對(duì)人口紅利的消失，可以通過(guò)“改革紅利”再次實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，不應(yīng)再局限于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策依然按照傳統(tǒng)思路扶持制造環(huán)節(jié)，不僅造成產(chǎn)能過(guò)剩，還引發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染。

（三）配套政策不完善

對(duì)比歐美各國(guó)稅收政策，我國(guó)政策類(lèi)型單一，配套的稅收、補(bǔ)貼、信貸、價(jià)格政策等均有待完善。此外，我國(guó)在補(bǔ)貼工具、對(duì)象的選擇及監(jiān)管方面存在較大漏洞，導(dǎo)致市場(chǎng)和企業(yè)對(duì)政府政策產(chǎn)生依賴(lài)性。因此，新能源產(chǎn)業(yè)政策還需要進(jìn)一步完善配套措施，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各類(lèi)政策手段。

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注：根據(jù)文章說(shuō)明解釋?zhuān)俜直戎痛笥?00%是由于疑項(xiàng)政策法規(guī)著力可能會(huì)同時(shí)覆蓋多個(gè)方面。

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作者簡(jiǎn)介

馬江聆（1992.08-），女，回族，寧夏吳忠人，碩士研究生，助教（初級(jí)），研究方向：區(qū)域治理。

闕希榮（1993.12-），男，漢族，福建三明人，碩士研究生，助教（初級(jí)），研究方向：公共部門(mén)戰(zhàn)略管理。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）