空心村整治中土地資源配置研究

趙茹

摘 要：由于城市規模擴展與基礎設施建設用地的需求旺盛，保障經濟發展與保護耕地紅線的“雙保”壓力不斷增大。隨著我國城鎮化快速發展，農村人口非農化轉移規模不斷擴大，村莊“人走屋空”，“外擴內空”和農村宅基地“建新不拆舊”等空心化現象嚴重，這引起了學者和政府部門的高度重視[1]。面對土地資源國情和城鄉發展的現實矛盾，開展空心村整治，成為中國現代化建設進程中破解土地供需矛盾，推進新農村建設，促進城鄉協調發展的重大戰略。

關鍵詞：空心村；土地資源配置

一、引言

許多學者針對農村土地資源配置和破解空心村問題開展了相關研究。王介勇等[2]以山東禹城為案例，進行了整治空心村中農戶的參與意愿及影響因素的實證研究；王兆林等[3]研究了農村農戶土地退出意愿及其影響因素，建立了農戶土地退出分析框架；劉彥隨[4]則利用AHP、線性規劃等一系方法建立空間分區模型、結構優化模型和微觀設計模型，進而對土地利用優化配置深入研究；李裕瑞等[5]基于文獻材料和數據分析提出土壤壓實程度分級標準，并對空心村綜合整治的規劃設計提出科學依據。綜上所述，空心村問題研究方法和角度各異，大多數學者以實證和數據分析為依托，提出整治空心村的相關管理學建議。本文基于前人研究，分析形成原因，如何進行土地資源配置，最后提出相應的建議。

二、空心化問題背景與原因

中科院2012年3月公布的《中國鄉村發展研究報告及整治策略》中指出：“我國農村空心化整治現狀潛力月1.14億畝，實現城鄉統籌發展的遠景理論潛力約1.49億畝。”另據相關調查顯示，空心村在我國絕大多數農村普遍存在，部分村莊“空心率”已近50%，空心村整治既有巨大潛力又有現實需求，是一項復雜龐大的系統工程[6]。造成這種現象的原因可以概括為以下幾個方面：

第一，缺少統一規劃和政策支持。首先，當前對農村住宅容積率，建筑率、空心率等農村宅基地利用重要指標缺乏規劃性或政策性要求。其次，空心村整治標準、建設內容等都為作規定和要求，導致工程建設缺乏依據和標準。最后，對整治后的土地利用、土籍變更、規劃調整等相關工作沒有政策性指導意見，導致后期操作困難。

第二，空心村整治后土地權屬調整分配難。空心村分布“散、亂、小”，不利于項目統一規劃、統一布局，影響相關工程的整體布局；項目實施后，分攤基礎設施用地將使個別原土地使用權人的承包面積減少，造成土地權屬調整分配難。

第三，拆遷協調困難。拆遷補償協調困難，不少拆遷補償費用遠遠高于項目建設費用，空心村治理成本遠高于土地整理、土地復墾項目的成本投入。加之村民法律意識淡薄，認為宅基地就是私人財產，因此村民對開展空心村整治持抵觸情緒。

三、面向空心村治理的土地資源配置

土地資源合理配置是整治空心村的基本途徑，實踐證明，市場化是土地資源配置的有效手段和必經之路。面向空心村整治的土地資源配置優化，應當更加前對農村土地產權的明晰，保障村民的合法權益。通過重構土地空間結構，提高農用地利用效率；優化新型城鄉格局，實現農村住宅社區化及宅基地的有效流轉。針對不同的農村土地利用類型，有必要實施差異化的農村土地資源配置。

根據空心化農村形成原因的不同，趙明月等[7]將土地資源配置模式類型分為城鄉一體型、中心社區型和就地改良型。城鄉一體型的土地資源配置模式通過進一步擴大土地城鎮化，補充耕地面積實現土地規模化經營，從而引理城鎮產業發展。中心社區型模式需要選擇并建設中心社區，合并村莊，廢棄宅基地整理復墾為耕地。通過以上方式提升農業生產能力，提高第二產業水平，改善居住環境，提高土地利用效率。就地改良模式需要重新整治宅基地，嚴格規劃審批新居，改善村容村貌。

四、政策建議

農村空心化現象是中國快速城鎮化背景下，由城鄉二元體制所引發的特殊鄉村地域演化特征，其形成受到我國基本國情的影響，也具有一定的普遍性。國外在解決該問題時同樣重視土地管理創新，規劃建設等制度的建設[8]。下面給出幾點建議。

（一）搞好城鎮規劃，加強宅基地管理。

做好宅基地管理，主要是轉變觀念，讓土地資源可持續利用的觀念深入人心。從思想上牢固樹立土地資源是有限的，合理利用每寸土地，切實保護耕地是我國的基本國策。將農村建房審批和宅基地整理工作緊密結合起來。要嚴格按照一戶只能擁有一處宅基地的政策，拆舊建新的原宅基地一律由村集體收回，進行統一安排。制定相應的優惠政策，如舊房拆除后給與一定的經濟報償、允許收取一定的土地級差費、制定相應的獎勵政策等。

（二）全面實行農村宅基地有償使用

長期以來，我國對土地采取無償、無限期的劃撥使用制度造成土地資源的極大浪費。農村宅基地有償使用以來，逐漸顯示出較強的積極作用。有償使用是指對超出指標部分根據不同情況收費，對面積不足的家庭給與補貼，以體現公平。

宅基地的有償使用應當與土地產權制度建設與管理相結合，進一步明確農村宅基地的土地所有權和村民對宅基地的使用年限，執行以農村人均建筑占用面積作為宅基地控制標準，引導村民有多占宅基地轉向提高土地利用率的正確道路上來。

總之，只有按照土地合理利用的基本原則，把農民從就宅移到現行規劃的新宅基地上，置換出更多的可用耕地，采取切實可行措施對空心村進行整合，才是推動新農村建設，節約集約利用現有土地，努力提高土地資源利用率的有效途徑。

參考文獻

[1]郭曉東，李鶯飛，馬利邦.城鎮化背景下空心村土地整治潛力及其生態經濟效益分析——以甘肅省秦安縣為例[J].云南師范大學學報（哲學社會科學版），2013，45（4）：51-56.

[2]王介勇，劉彥隨，陳玉福.黃淮海平原農區農戶空心村整治意愿及影響因素實證研究[J].地理科學，2012，32（12）：1452-1458.

[3]王兆林，楊慶媛，張佰林，等.戶籍制度改革中農戶土地退出意愿及其影響因素分析[J].中國農村經濟，2011（11）：49-61.

[4]劉彥隨.土地利用優化配置中系列模型的應用--以樂清市為例[J].地理科學進展，1999，18（1）：26-31.

[5]李裕瑞，李峰，曹智，等.平原農區空心村典型土壤的壓實程度及利用導向——以山東省禹城市為例[J].中國農業資源與區劃，2018，39（2）：176-182.

[6]黃文山.填補“空心村”整治政策空白[J].中國土地，2012（11）：25-26.

[7]趙明月，王仰麟，胡智超，等.面向空心村綜合整治的農村土地資源配置探析[J].地理科學進展，2016，35（10）：1237-1248.

[8]王云，李荷香，吳國璽.新農村建設中空心村整合與土地資源利用研究[J].經濟研究導刊，2009（26）：30-31.

（作者單位：中國農業大學煙臺研究院）