河南省養老服務模式探究

摘 要：近年來，我國人口老齡化現象凸顯，老年人口基數大、增長快并日益呈現出高齡化、空巢化的趨勢，加快構建社會養老保障體系、發展老年服務產業，不斷滿足人民群眾"老有所養"的基本需求，已經成為黨和政府的重要工作。為改變河南養老服務建設的滯后局面，必須明確河南養老服務體系的發展目標，著力建設社區養老服務設施，調整機構養老服務結構，發展老年服務產業，構建河南新型養老服務的制度體系。

關鍵詞：人口老齡化；社會養老保障體系；老年服務產業

加快推進社會養老服務體系，不僅需要政府的積極引導，明確其在政府工作中的重要性，而且需要社會力量的推動，才能形成多層次、寬領域的養老服務體系，從而滿足老年人的不同需求，構建家庭社會全方位的養老保障體系。本文主要立足于河南本省，就當前我省的養老保障體系的發展狀況、存在的問題以及應對舉措進行了研究，同時對于如何發展老年產業提出自己的想法。

一、河南省人口老齡化和養老服務體系現狀

河南省是我國老年人口數量最多的省份，根據第六次全國人口普查的統計，到2010年底我省60歲以上老年人口占全國的比重已經超過了12.7%，老齡化問題嚴重，并且表現出未富先老、規模大、增速快等突出特點，人民群眾也更加迫切的期待政府能有所作為，提供讓人滿意的養老服務。

構建適應河南省省情的社會養老服務體系是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。近年來，我省出臺了各類政策措施，加大資金投入力度，使我省的社會養老服務體系建設取得了長足發展，但是目前河南省的社會養老保障體系建設正處于起步階段，呈現出如下特點：

（一）基本成型的養老模式

在政府指導之下，以居家養老為基礎、公共服務為依托、社會養老為支點的多方位、多角度的養老保障體系格局基本形成，優先解決那些年齡大，生活困難的老年人的服務需求。目前，各地市的居家養老服務已經取得一定的成績，社區養老在有條件的地市已經開展，同時，河南省也探索出了“公辦民營”和“民辦公助”新型養老機構模式。

（二）社會養老機構的蓬勃發展

1.公辦養老機構的示范作用

我省自從2006年以來，已經連續多年把加快農村敬老院建設工作列為重點工程去做，用于敬老院建設資金已經將近20億元，新擴建的敬老院多達3200多所，全省敬老院數量大幅提高，提供了大量的床位，集中供養率達到43%。同時還在全省開展了養老模范單位創建活動。2011年，河南省評選出9個省級示范縣（市、區）、20個示范單位，起到了引領到頭作用。

2.民辦養老機構的創新發展

一些民辦養老機構勇于改革創新，在做好基本工作的前提下，不斷嘗試，走出了一條“醫養結合”、“養老服務加老年產品研發生產”的新路子，第一屆中國鄭州老齡產業博覽會的舉辦就是一個成就，全面的養老服務體系發展格局基本構建，截止到2011我省的民辦養老機構已經多達460個，擁有了4萬多張床位，可以入住3萬多老年人。

3.創新居家養老新模式的構建

全省各地對居家養老模式進行了積極探索，研究出一系列居家養老新模式。最普遍的就是政府主導的居家養老模式，安陽滑縣率先實施，一個是村級幫扶服務站，對愿意接受幫扶的家庭老人分別提供有償、低償和無償養老服務。二是村級托老院，對老年人提供半托和全托服務，兩種輔助模式是分別成立4個服務中心和3個助老隊，豐富老年人的文體生活，在老年中開展互助工作，充實老年人的精神生活。

其次就是焦作采用的的補貼式養老模式，制定具體的養老保障實施細則，對補貼的形式進行了明確的規定，對于不同情況的老人進行劃分，每位老人每年都可以收到不同數量的“養老代幣卡”以方便老年人日常生活。最后還有樓院互助的養老模式，主要模式有“鄰里養老”和“互助養老”。

二、存在的突出問題

河南省養老服務體系的格局雖然已經基本確立，并且在實踐中也取得了相應的成績，但是由于河南省老年人口數量巨大，老齡化嚴重，所以養老保障仍然存在許多問題，面臨著巨大的挑戰，從總體上來看仍處于初步探索階段。

（一）現行發展總量不足、結構不合理

據統計，截至2014年底，河南省全年新增各類養老服務機構設施4009個，新增各類養老床位58395張，每千位老人擁有床位數接近26張。但與老年人的實際需求相比，仍然有很大的差距。矛盾主要表現在老年人數量多，床位總量少，而西方發達國家則是每一千名老人擁有50-70張的床位，發展中國家的平均水平也是每千名老人擁有30-50張床位。其次是結構不合理。農村敬老院床位較多，所占的比重較大，但其只是針對農村特殊老年群體，床位閑置的較多，并且護理的水平不高，管理方式和體制亟待改革。城鎮養老院的床位數占總床位數比重較小，導致城鎮入住機構養老一床難求的現象頻繁出現。

（二）資金投入不足、政策落實不到位

首先，河南省財政廳沒有關于養老院的補貼資金，全省只有7個地市出臺了補貼政策而且標準太低，最高的標準是 3000元/床，運營補貼為150元/床/月，此種補貼力對社會資本的吸引力遠遠不夠。其次是農村敬老院由于沒有合法的身份，在補貼方面有很大欠缺，三是優惠政策落實不到位。省政府規定的針對養老機構的減免政策在很多地市很難落實。

（三）養老機構設施簡陋、服務水平低

城鄉大部分養老服務機構和養老服務設施規模小、數量少、檔次低，起不到相應的作用。專業護理人才匱乏，全省現有約1.7萬養老護理人員，其中90%以上沒有執業證書，缺乏養老專業護理知識，養護人員工資和福利待遇偏低，沒有明確的行業服務標準，導致養老機構缺乏活力和發展后勁。總體來說，養老服務人員的綜合素質偏低，主要表現在文化程度、專業化能力、培訓情況和服務質量等方面。另一方面，具有專業素養的養老服務業經營管理人員比較短缺，也在很大程度上制約了養老服務的社會化、專業化發展。

三、國內外養老服務建設的經驗和啟示

（一）國外養老服務體系的借鑒

1.日本養老模式的基本情況

二戰以后，隨著日本經濟社會的迅速發展，人口老齡化現象也日益加重，完善養老服務體系、應對老齡化難題已成為日本政府和社會重要關注點，日本政府在加快建立本國養老服務體系方面制定了各項政策、采取了多方面應對措施，有很多值得我們學習和借鑒的地方。首先是社會保險制度的實施。其次是社會福利制度的改革。除此之外，日本在養老服務模式方面也進行了創新，它的養老服務主要分為居家養老和機構養老兩大類。其中居家養老服務又分為上門服務和機構服務兩大類，上門服務分為上門照護、上門醫護兩種，無論哪種上門服務都是由專業護理人員以及專門的機構承擔服務內容，另外，日本政府還在各地設置專門的咨詢中心，派專業人員來解決老年人及其家屬的相關難題，免費為社區居民提供相關服務。機構養老服務包括四大類：低收費養老院、高收費養老、家庭小組以及護理保險設施，低收費養老院由政府設置，接收對象為低收入以及無人照顧的老人；高收費養老院采取市場化經營，服務對象主要是經濟條件較好的老人，提供照料服務。家庭小組模式是2006年以后出現的創新性養老服務模式，此種模式主要是針對行動方便但有老年癡呆癥的老人，在家庭附近由專業人員進行指導訓練。在家庭附近通過對老人的訓練指導減緩行動方便但有老年癡呆癥病情的。保險設施是由國家出資興建，而個人只需要承擔其中小額度費用的設施，分為老人護理福祉設施、醫療型病床和護理康復設施三類，其中老人護理福祉設施以護理高齡老人居多，多數老人生活已經無法自理，稱之為特別養老院；醫療性病床是指在當地選取的醫院開設的特殊病床，護理需要長期入院治療的老人；護理康復設施是針對身體相對健康的老人，是介于醫院和家庭之間的康復機構。

2.德國養老模式的探索

就養老服務來說，德國主要上門服務和“多代同堂”兩大類。上門服務即老年人呆在家里享受服務，此種模式主要是基于養老院費用高、大部分老年人不適應養老院養老模式而產生的，居住在家中省去了住宿費用，再加之國家護理保險，使養老成本大大降低，所以現在上門服務成為老年護理服務的主要渠道；第二種是“多代同堂”，是養老服務的新模式，類似于有國內的社區服務，針對各個年齡段的社區居民，但是它是以老年服務為重點，據德國慕尼黑一家“多代同堂”負責人介紹其理念，他的宗旨就是“挖潛補缺，平衡和諧”，就是說該服務模式就是充分利用社會資源，彌補不同家庭的失，謀求一種社區的“平衡”，和我國的和諧發展觀是相適應的。

3.美國養老模式的借鑒

美國的養老服務體系比較健全，大致分為四類：一是有各種輔助設備的生活區，二是有人照料的退休社區，三是在老年公寓里獨自生活，四是生活在自己家里，類似居家養老模式。由于美國經濟發展迅速，近幾年還出現一種新的養老模式，幾個經濟條件比較優越的志同道合的朋友，生意人或者親屬可以聯合起來選一塊地，自己或請人設計一個小小的養老社區，社區內有郵局、游泳池、網球場等服務設施。這種養老社區既能滿足個人的要求，也能對社會和社區發展做出很大的貢獻。

（二）國內養老服務經驗借鑒

1.香港養老服務

香港的養老服務體系主要分為兩類，第一是社區支援服務體系，這類服務體系在整個養老服務體系中起著支柱作用，社區志愿服務體系分為中心服務、居家服務，這兩種服務互為一體，主要出發點是強調讓老人在熟悉的環境生活；第二是院舍照顧體系，它的服務對象主要是針對生活不能自理的老人，由盈利性和非盈利福利兩種院舍組建而成，根據老人的經濟情況和身體健康狀況有不同的選擇，在很大的程度上滿足了不同經濟群體老人的養老需求。

2.臺灣養老服務

目前，臺灣的人口老齡化已經十分嚴重，做好老年服務成為一大難題，臺灣當局針對這一問題做出了相應的政策和解決措施，構建起一個社區照顧和機構養老并重的養老服務體系。在老年人經濟、健康、生活照料等方面出臺了不同的方針。其中，經濟津貼制度來說，第一種是中低收入老人津貼；第二種是中低收入失能老人特別照顧津貼；第三種是原住民敬老生活津貼。在生活照料方面，第一種是居家及社區服務，分為上門服務、日間照料、營養配餐、輔具購買租借及居住環境改造；第二種是機構照料，臺灣對養老機構的發展，實施的是扶持與監管并重的方針，并實施了很多政府關懷計劃，如社區照顧關懷點計劃、開展失智癥老人多元服務試點等計劃，并且在近幾年發展中也強化了以獨居老人關愛為重點的老年人保護工作和組織開展老年文化教育活動等，這一系列措施的實施，使臺灣養老服務體系在朝氣蓬勃的發展中，并且很大力度穩定了社會秩序和保障了臺灣區域的經濟發展。

四、社會養老服務體系的建議

加快構建全面的養老保障體系，需要各方面的努力。首先政府應該明確其職責與目標，同時社會、家庭以及個人的責任也是必不可少的，發揮各方面的積極作用，充分利用各種資源和力量，才能有效的促進養老保障體系的完善，滿足老年人不同層次不同方面的需求，構建全方位的養老保障體系。

（一）發揮政府的作用

在我國現行的經濟發展水平之下，政府在養老保障體系構建過程中應發揮主導作用，一是建立有效的發展機制，擴大財政投入力度。首先對公辦養老機構經營所需費用，應列入財政預算并建立動態保障機制。其次要對民辦養老機構進行政策支持，采取多種經營方式。除此之外，還可以鼓勵金融機構的參與，建立相應的補助支持政策，增加養老服務企業的信貸投入，同時還要吸引社會資金的流入，豐富養老服務設施建設的資金來源渠道，從而更好地進行養老服務建設。二是完善養老保障體系建設中的政策扶持。針對養老服務設施建設難的問題，首先是用地，政府應該做好規劃，保障老年服務設施建設用地的有效進行。其次要研究制定出老年生活補助優惠政策，建立合理的價格機制，例如老年用水、用電、用氣、日常護理、醫療等方面。

（二）拓寬養老服務建設的資金來源渠道

推動社會養老服務體系建設，既要堅持政府主導，更要動員社會參與。社會參與是加快養老服務業發展的必要條件和重要力量。只有社會廣泛參與，才能形成各方力量齊抓共管，共同推進養老服務業發展的良好局面。實踐表明，社會參與不僅有助于更好地滿足多樣化的老年服務需求，提高老年人的生活質量，還可以拉動老人消費，擴大社會就業，甚至成為一個重要的新生產業。推動社會力量參與養老服務業，關鍵在于政府的扶持力度。政府應通過政策扶持、政策引導、政策規范等，引導社會資本規范有序地參與養老服務事業。

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作者簡介

韓瑩鈺（1993年2月），河南焦作市；行政管理專業，研究方向：政府治理，單位信息：中央民族大學管理學院。

（作者單位：中央民族大學管理學院）