“三共”理念下我國城市社區治理政策創新研究

摘 要：隨著我國經濟社會的快速發展，城市社區治理工作也面臨著諸多問題和挑戰。而黨的十九大報告明確提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，為未來我國城市社區治理指明了發展方向。因此，有必要基于“三共”理念，對城市社區治理政策進行創新，提升城市社區治理的能力和水平。

關鍵詞：共建共治共享；社區治理；政策創新

一、引言

隨著改革開放所帶來的工業化、城鎮化轉變，各類社會資源和社會資本向城市加速匯集，給城市發展帶來了充足動力，但同時也造成了城市社區治理的巨大成本和難題。[1]當前，我國城市社區治理的發展目標，便是黨的十九大報告明確提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”。為了實現這一目標，本文以重慶市為例，深入剖析“三共”治理理念的具體內涵，結合當前重慶市在社區治理中的實際，以此為依據提出科學合理且具有創新性的城市社區治理政策。

二、“三共”理念的內涵

所謂“共建共治共享”，就是指在社會在處理公共事務或提供給公共服務的過程中，在強調參與主體的多元化特征的同時，鼓勵和引導社會組織、民間組織、基層群眾自治組織在各個領域積極合作，努力實現各主體間的良性互動，最終達到“善治”的目標，而治理的成果由各主體共同享有。

具體而言，共建即共同參與社會建設，共建主要包括三個方面的內容：社會事業建設、社會法治建設以及社會力量建設；共治即共同參與社會治理，主要從改善多元治理、支持社會力量在供給側發力、發展基層自治能力三個方面體現；共享即共同享有治理成果，治理成果既包括經濟成果，也包括生態成果、文化成果、政治成果等。[2]

三、“三共”理念下城市社區治理的角色定位及其運行機制分析

（一）社區黨組織——社區治理的領導核心

黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎。城市社區的建設、發展和穩定，無疑是執政黨鞏固執政基礎的一個最重要內容。社區黨組織是黨的路線、方針、政策的執行者、社區政治生活和社會生活的組織者和直接參與者、居民群眾根本利益的代表者。因此，加強社區黨建，把黨的領導核心作用發揮到社區，就是增強黨在城市中的階級基礎和擴大黨在城市中的群眾基礎。

在“三共”治理理念下，中國共產黨作為執政黨轉變角色定位，需要從三個方面有所作為：一是在“共建”方面，黨應當進一步加強社會法治建設和社會力量建設；二是在“共治”方面，社區黨組織應該在城市社區治理中充分發揮領導核心作用，組織各個社區治理主體積極參與到社區治理事務中，建立健全各主體的參與規則，領導其共同處理社區矛盾沖突；三是在“共享”方面，黨需要通過出臺各項普惠性政策，努力實現全體人民共享社區治理的豐碩成果，在社區治理中讓居民享受到均等化、專業化、信息化的社區服務。

（二）社區街道辦——社區治理的治理主體

街道辦事處是我國城市基層行政管理的末梢，是政府與社會的結合點，同時也是現階段我國城市社區治理的治理主體，在實際中承擔著城市管理、社區服務、經濟發展、司法調解、社會治安等數十類任務。

基于“三共”理念，要發揮社區街道辦事處的社區治理主體作用，需要在以下幾個方面進行：在“共建”方面，街道辦要積極參與到基層黨建和基層治理法治建設中，促使完善自身存在和運作的法律依據；在“共治”方面，要意識到自身是社區治理中最重要的社區組織，要組織引導居委會、社會組織、居民投身治理工作之中，同時協調好自身與區政府、居委會、社會組織以及居民的關系；在“共享”方面，街道辦事處要轉變過去的行政領導角色定位，與各主體共同承擔基層社會治理工作，努力保障居委會及居民的民主權利，實現政治成果的共享。

（三）社區居委會——社區治理的協同主體

居委會是協同基層黨組織和基層政權組織實現社區“良治”的重要力量，同時也是我國獨有的體系完整、職能完善、并處于國家基層政府系統與居民家庭之間的基層群眾性自治組織。

在“三共”治理理念下，社區居委會要充分發揮社區治理協同主體的作用，從三個方面與各個治理主體實現良性互動：一是在“共建”方面，社區居委會要參與到基層黨建工作當中，積極發展社區黨員，填補基層黨建工作的空缺；二是在“共治”方面，社區居委會作為基層群眾性自治組織，要發揮“橋梁”作用，組織廣大社區居民參與社區治理的各項事務中，讓更多的居民感受到社區治理的民主性，同時也要處理好自身與其他治理主體尤其是社區社會組織和社區街道辦的關系；三是在“共享”方面，居委會有權利代表廣大居民要求享受社區“良治”所帶來的治理成果，也有權利為自己的利益發聲，爭取法律支撐、運作經費等等。

（四）社區社會組織——社區治理的治理載體

社會組織作為社區治理的重要主體之一，其本身具有的一定的民間性、非營利性、公益性、自治性和自愿性特征。相比較其他組織，社會組織在促進社區居民參與和社會資本形成、社區利益訴訟與矛盾調解、社區氛圍與社區自治、基層民主和社區穩定等方面有著明顯的優勢。

在“三共”治理理念下，社區社會組織要發揮社區治理重要載體的作用，需要從三個方面做出努力：一在“共建”方面，社區社會組織要充分利用自身在基層民主建設中的獨特優勢，組織更多居民參與社區治理；二是在“共治”方面，社區社會組織要投身社區治理工作，與其他主體共同處理社區矛盾沖突；三是在“共享”方面，社區社會組織要在治理新格局下充分行使話語權，積極爭取自己的合法權益，共享社會發展的成果。

（五）社區居民——社區治理的參與主體

在社區治理中公民是參與社區治理的主體，體現出公民的主體性，公民的主體性包括公共事務決策的主體性、治理事務的主體性、社區文化建設的主體性等。

在“三共”理念下，社區居民應當做到：在“共建”方面，居民要提高民主意識，投身新型社會治理格局的建設；在“共治”方面，居民應積極參與社區治理工作，努力提升基層民主；在“共享”方面，居民要通過社區“良治”，享受到專業化、信息化、智能化的社區服務。

（六）“三共”理念下基層社會治理的運行機制分析

從整體的運行機制上來看，在“三共”理念指導下的基層社會治理模式下，社區黨組織、社區街道辦、社區居委會、社區社會組織以及社區居民實現了協調有序共同處理社區治理事務的狀態。具體而言：首先，街道黨工辦和社區黨組織在城市社區治理中是領導核心的地位，在日常工作中始終領導著社區街道辦和社區居委會，同時社區街道辦和居委會中的黨員又是街道黨工辦和社區黨支部的組織構成；其次，社區街道辦和社區居委會以及社區社會組織是指導和被指導的關系，居委會對街道辦的財政、權力依賴性縮小，居委會和社會組織將更多的將精力和時間投入到服務居民和實現自治上；再者，社區居民能夠積極主動地參與到居委會以及各類社會組織之中，為基層民主奠定堅實基礎；最后，社區居委會和各類社會組織通力合作，努力為社區居民提供更好的便民服務和物業服務等。

圖1“三共”理念下基層社會治理的運行機制

四、“三共”理念下重慶城市社區治理政策多源流模型分析

多源流理論是美國政策學家約翰·金登在1984年的著作《議程、備選方案與公共政策》中首先提出的理論，是在全面理性決策和漸進主義基礎上，對科恩等人1972年提出的“垃圾桶模式”的修正。金登認為政策議程存在三個源流：問題流、政策流和政治流。問題流、政策流和政治流都按照各自機制運行，當三大源流匯合時，就能打開政策之窗。政策之窗開啟是短暫的，需要把握確切時機，也離不開系統中的政策企業家，在充滿風險的政策創新過程中，政策企業家愿意投入時間、精力甚至金錢，致力于打破政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新決策方案，促進政策成型。[3]

城市社區治理問題所涉及的社會背景、偶然事件、行動者等多種影響因素與金登多源流模型的存在內在邏輯一致性。因此，對于當前我國城市社區治理領域，可以嘗試性地運用金登多源流模型來解釋城市社區治理政策議程設置的種種問題，并為我國城市社區治理創新性政策的提出提供新的思路。

（一）問題源流

正如約翰·金登所說，問題不會天然的稱為政策議題，重要指標、重大突發事件或現有項目的反饋等有助于將一些狀況有選擇性的被界定為社會問題。而在重慶基層社會治理的方面，主要是由一系列社區沖突和矛盾構成了基本問題源流。

從2014年至2018年重慶市發生的主要社區沖突事件來看，重慶市的社區沖突在各個區（縣）均普遍存在，且沖突原因集中于居委會民主程序運作不當、街道辦事處不作為、社區建設施工擾民、物業公司監管不力等。重慶市在近五年發生的各類社區沖突事件雖然沒有造成惡劣的社會影響，但在一定程度上反映出了重慶市在城市基層社會治理方面所存在的一些潛在問題，其中，居委會民主運作程序問題顯得尤為突出。例如，在2010-2018年南岸區的眾多小區由于業委會選票造假、強行成立業委會、居委會“代理”業委會職權等，發生了多次社區沖突。究其原因，主要是在日常事務中作為基層社會治理主體的地方街道辦事處對居委會的監督管理存在不足，相關規章制度沒有真正落地，致使居委會在行使職能的過程中沒有得到有效制約，小區業主的民主權利不能得到保障。

（二）政治流

根據金登的多源流模型理論，政治源流主要包括國民情緒、壓力集團之間的利益競爭、國會意識形態變化以及政府的變更等等。[4] 而對于有別于西方政治體制的中國來說，執政黨的執政理念、政府的政策方針發揮著最主要的作用。

針對重慶市近年來城市社區治理存在的主要問題，黨委政府高度重視并提出了一系列政策文件。例如，1998年，中共重慶市委、重慶市人民政府發布《關于加強社區建設的意見》；2000年，重慶市民政局發布了《關于轉發（民政部關于在全國推進城市社區建設的意見）的通知》；2007年，中共重慶市委、重慶市人民政府發布《關于加強城市社區建設的意見》；2011年，重慶市人民政府發布《重慶市人民政府辦公廳關于印發重慶市社區服務體系建設規劃（2011―2015年）的通知》）；2016年，重慶市人民政府發布《重慶市城鄉社區服務體系建設規劃（2016—2020年）》；2018年，中共重慶市委、重慶市人民政府發布《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》等。

隨著我國國情的變化和社會體制改革的繼續深入，從1988年開始提出城市社區建設的一種宏觀概念，發展到2018年對城鄉社區治理作出全面、系統、深入部署，重慶市關于社區治理的文件在逐漸完善和健全。

（三）政策流

政策源流是專家學者提出政策方案的過程，在多源流模型中政策源流意味著問題的解決方案需要經受技術可行性、價值可接受性、方案可操作性、財政預算等的考驗。當政策方案能夠通過以上幾方面的考驗，越有助于政策議程的設置。當問題被識別并得到社會中一部分人的關注時，圍繞這個問題的解決就會產生許多政策建議，這些政策建議就形成了政策源流。[5]政策源流產生于政策共同體，就重慶城市社區治理問題而言，政策共同體主要包括了政協委員和專家學者，他們通過對社區治理問題的分析研究，提出了一系列理性的、系統的意見主張。

2011年單清波等代表提出了《關于“加強和推進社區建設促進和諧社會構建”的議案》，其在議案中指出：要解決當前重慶市社區建設的問題和困難，必須大力推進社區建設，構建和諧社區；2014年黃文等代表提出的關于修訂《重慶市社會治安綜合治理條例》的議案建議，根據新修訂的《刑法》、《刑事訴訟法》以及全國人大常委會《關于廢止有關勞動教養法律規定的決定》，修訂我市社會治安綜合治理條例；2015年，詹林提出《關于重慶市社區居委會工作管理用房建設審批管理的建議》；鄧雪梅在重慶市四屆人大四次會議上提出《關于加強城鄉社區規范建設的建議》，并得到重慶市人民代表大會、重慶市民政局的復函。

五、“三共”理念下重慶城市社區治理政策創新

當問題流、政策流和政治流三流匯合時，政策之窗便開啟。為了有效解決當前重慶市關于城市社區治理的難題，就必須在“三共”理念指導下，進行城市社區治理政策的創新。

（一）加快建立社區治理主體的溝通機制

從重慶市近些年來發生的各類社區沖突來看，當前亟待建立社區治理主體間的良性溝通機制。當社區發出沖突預警或社區沖突已發生后，首先需要讓沖突各方對其訴求得到表達或發泄，但主張得到表達并不完全代表訴求得到傾聽，傾聽需要沖突各方之間的相互交流溝通。通常，沖突方表達欲望越強烈、表達渠道越暢通，則對交流機制的需求越迫切。因此，需要建立社區治理主體良性溝通機制，這有助于沖突“可控地顯現”，從而發現沖突各方真正的關切點所在，以對癥下藥，為后續沖突化解做好鋪墊。[6]

（二）明確界定社區治理主體的權責關系

現階段，我國城市社區治理的立法工作存在嚴重滯后。這主要表現在，參與社區治理的各主體間的權責關系沒有通過立法的形式明確劃分，導致了街道辦業務下放、居委會行政化、社會組織參與度低下等一系列問題。因此，為了避免權責關系模糊所帶來的負面影響，上級政府需要加快出臺相應的政策法規，進一步明確界定社區治理各主體的權責關系，讓各治理主體在法律的框架之下各司其職、各盡其力、有序運行。

（三）不斷強化社區治理主體的行為監督

權力的行使需要有效的監督來制約。為了減少社區治理過程中出現的“被民主”現象，就需要從三個方面對各個社區治理主體的行為進行監督：一是公民監督，通過開通熱線、網上舉報等形式，切實保障居民對社區治理工作的監督權；二是政府監督，街道辦作為基層政府派出機關，必須對社區治理工作開展定期調研、抽查工作；三是執政黨監督，要充分發揮中國共產黨在社會治理中的領導核心作用，加強思想政治教育，嚴懲不良行為作風。

參考文獻

[1]趙博文.城市社區治理的機制創新研究[D].湖北師范大學，2017.

[2]馬慶鈺.準確理解共建共治共享的內涵[N].學習時報，2017-11-08（002）.

[3]朱亞鵬，肖棣文.政策企業家與社會政策創新[J].社會學研究，2014，29（03）：56-76+242.

[4]張建.多源流模型框架下的異地高考政策議程再分析[J].教育學報，2014，10（03）：69-78.

[5]約翰·金登.議程、備選方案和公共政策[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學出版杜，2004.

[6]原珂.中國特大城市社區沖突與治理研究[D].南開大學，2016.

作者簡介

金萬鵬（1995-），男，浙江東陽市人，西南大學政治與公共管理學院2017級公共政策專業碩士研究生。研究方向：公共文化。

（作者單位：1西南大學政治與公共管理學院；

2西南大學三峽庫區經濟社會發展研究中心）