清末地方團練的興起與地方主義形成

摘 要：清朝后期爆發的太平天國運動，地方原有的政治軍事結構遭到破壞，清末衰敗的政治運行機制難以提供有效的社會控制力，團練作為一種特殊的社會控制組織，逐漸取代保甲制度成為新的地方控制機構，遍及全國基層社會中。清廷授予了各省在籍官員以編練軍隊和籌餉的大權，從而使軍事、行政、財政和人事權的中心由中央被轉移到地方，地方自治意識也逐漸開始形成。

關鍵詞：團練；地方治權；自治

在清前期，保甲的治安和戶籍登記作用明顯占據主要地位。在承平時期，保甲制度可以在一定程度內發揮維護地方治安的作用，但它不能滿足動亂時期的要求，所謂“保甲俚奸，團練御侮。保甲行于無事之時，團練行之于有事之日”。自白蓮教叛亂開始，八旗和綠營已腐敗虛弱不堪，清朝的正規軍隊已逐漸無法擔負起鎮壓叛亂的作用，地方紳士的威望、社會關系以及才干成為鎮壓叛亂所必須的。團練是源于保甲的基層社會控制組織，在社會動亂時期，以守望相助、武裝自保為目的建立。直到太平天國席卷全國，清王朝衰敗的政治機制難以提供有效的社會控制力量，團練作為一種特殊的社會控制組織遍及全國基層社會中。清中央政府以犧牲基層社會的低度軍事化、聽任其高度軍事化演變為代價，剿滅了太平軍和捻軍等地方叛亂。

一、鄉勇與地方軍隊正規化

在太平天國叛亂前夕，團練僅作為地方管理和防御組織，“團練的民兵受他們自己所在農村地區的團的約束，顯然是不調動的，也不是專職的”。即使在鎮壓白蓮教起義的過程中，團練作為一種武器發揮了至關重要的作用，然而民兵始終保持著嚴格的非專業性和防御性，不允許超過其半數的兵力離開要塞去援助受到攻擊的臨近村莊。清朝官員始終以懷疑的態度看待鄉勇，從未將軍事權力和主動權下放到地方首領手中，駐防村莊的民兵也始終處于官方的控制和審視之下。在白蓮教起義被鎮壓之后，自1798年開始，這些募集的鄉勇，一部分被遣散回家，一部分則被吸收進綠營成為常備軍。八旗和綠營雖已虛弱腐敗不堪，在近半個世紀內，繼續充任帝國的正規軍。“雇用這種部隊（鄉勇）從未成為官方政策的一個部分。”

在天平天國起義爆發后，八旗和綠營幾乎遭到毀滅性打擊，大量精壯戰死沙場，戰區內旗營幾被攻克摧毀，駐防體系被打亂，作為滿族統治者民族統治的軍事支柱名存實亡。團練組織中軍事化水平較高的民兵“團勇”以地域與血緣紐帶為聯合，形成較大的編制，在正統名流的率領下成為鎮壓太平天國起義的主力。胡林翼首創“親兵”，在監督省的軍隊之外建立起一支直接對他負責的駐防部隊，依靠這些由貴州士卒組成的親兵鎮壓甕安縣的抗糧叛亂，這支部隊在1851年太平軍的威脅日益明顯時被擴編，維持這支部隊的資金由胡林翼自己籌集，保留在府的預算之外。咸豐二年（1852），在“賊氛逼近”地區，咸豐帝下令委任在籍的朝廷大員回當地辦理本籍團練事宜，試圖通過辦理團練鄉勇實現各地的自保自救。之后，曾國藩組建成湘軍，最初由湖南湘鄉知縣朱孫詒在辦團練過程中練成的“湘勇”和湖北江忠源所練的“楚勇”為基礎加以擴充，成為不同于經制兵的新式軍隊，并逐漸成為鎮壓太平天國的主要武裝力量。李鴻章組建的淮軍也源于瀘州及其周圍地區的團練，配合湘軍在蘇、浙等地進攻太平天國。由此，地方軍事勢力的增強使得現有體制中，出現對中央集權構成直接威脅的地方軍事力量。

太平天國、捻軍等起義被鎮壓之后，由于“內患未平，外患猶伏”，清廷發布上諭：“著即將劉銘傳、郭松林等軍陸續裁撤分駐徐州、濟寧、周家口等處……英翰所部……著即將遣將選兵并分扎何處托籌布置。”這在實際上認可了勇營的留防，勇營留防也意味著地方軍隊在制度上取得了國家正式軍隊的名義，清朝的八旗和綠營制度雖在較長的時間內仍然存在，但已無法承擔原有的作用名存實亡。至清末新軍編練之前，清軍的主要形式是練軍和防軍，防勇由此成為正式的由地方控制的武裝力量，清中央也失去了與地方對抗的軍事依靠。

1894年光緒皇帝下令編練新式陸軍，袁世凱在天津小站訓練成德國式陸軍定武軍十營5000人，兩江總督張之洞聘用德國軍官“首練自強軍與吳淞”1901年清廷要求全國建立常備軍“各省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍，一律操持新式槍炮，認真訓練，以成勁旅。”由此，地方團練民兵由非正規非常備軍隊變為地方以致帝國的正規常備軍隊，逐步取代了八旗綠營的地位，成為清末國家的主要軍事力量，也成為正式的由地方控制的武裝力量。

二、厘金與地方的財政自主權

清前期，省級的布政司是兼理全省錢谷出入的機關，將該省的部分稅收存留于布政司庫，以供全省支用。太平天國運動的爆發，使得清政府需要籌集大量的軍餉進行鎮壓活動，給清政府的財政帶來巨大的壓力，部分省份的布政司也無法提供費用如此龐大的軍餉。叛亂期間地方武裝持續的財政需要，促使當地團練武裝需要依靠自身解決資金問題。從1853年，曾國藩奏請“嗣后臣所營所至……準令隨處勸捐”開始，“就地籌款”成為地方解決財政的基本途徑，地方財政及軍餉的自籌自理也成為定制。

團練興辦初期，主要由紳士捐資，如六合縣辦理團練，紳士捐輸者就達16人，“捐資少則谷千斛，多則助軍餉累萬”。大量可以利用的個人財富被轉用與官階捐納制度，借此籌集的資金則用于中央政府以及由省級名流組建的新的軍隊。此后，資金來源逐漸轉變為特種稅，各地按土地面積或按收成估算。隨著時間推移，團練局私自收稅的權限逐漸增加了強制力和豁免權，知縣也無權檢查團練局所操縱的收入和開銷，團練局也逐漸成為經費自籌自理、人員將官自選自定的獨立機構。1853年咸豐帝發布上諭：“所有該部歲撥京餉，著準其自本年為始，歸入東撥案內，與各直省協撥兵餉一律酌撥。”隨著各項新增開支的擴大，清廷不得不將各新增開支按定額分攤各省。“中央也允許各省在無法完成分攤各款的情況下再另行設法籌款”，改變了過去中央集體制下的中央與地方財政關系，承認了地方財政的存在，以“就地籌款”為特征的地方性財政制度開始形成。

1861年，特定的官方土地稅由貴州代理巡撫韓超正式定名為“厘谷”稅。厘金的征收對象是各州縣米行以及各大行鋪戶，同時，厘金的征收和使用權力均在地方督撫手中，中央政府對其的管理并不集中。曾國藩署理兩江總督后，馬上奏設江西糧臺，另外“添委道府數員幫同辦理”，糧臺實際上成為督撫直接領導的總管一省財政的機構。除糧臺外，各省還陸續添設了一些收稅、軍事后勤機構，如厘金局、督銷局、軍需局等，所有這些機構都由督撫管轄，省級財政也由總督直接控制。及至太平天國運動被平定，“就地籌餉”的厘金制度并未廢除，而是以“就地籌款”的形式被擴大和推廣。地方上出現了許多“非正式制度”，如地方財政中的“外銷”，即正項之外向不報部的部分，也即各省自留自用的款項，各省逐步形成了戶部掌握之外的“外銷”款。

在這一過程中，中央逐漸承認了督撫對布政使、鹽運使與關稅督員等職權的干預，戶部所轄各省的分支機構也無形降為地方庫，原來屬于戶部的各省財政官員由原來的戶部控制一變降為了地方督撫的屬員。正如凌興珍所言：“這就形成了以督撫為長官、以省為單位的‘塊塊專政的財政體系，中央集權財政體系遂宣告瓦解。”隨著中央財權的下移，督撫紛紛奏留各省糧食錢款，供本省所需，于是“戶部之權日輕，疆臣之權日重”。戶部及后改名的度支部，財政收支遂不及各省。兵權、財權的下移，為督撫專權割據提供了物質經濟基礎。中央政府支配、協調全國財政的能力也在急劇下降，中央與地方在財政權上斗爭上經濟力量此消彼長。中央在對地方軍事依仗的同時，各省財政獨立的趨勢日漸明顯，中央控制調度全國財力的權力日漸衰微。

三、保舉與督撫的人事控制權

太平天國時期，隨著團練運動的開始，原屬于中央政府的人事大權，也有很大一部分落入地方督撫的手中。清代定制：“三品以上文武大員的任命，先有軍機處在記名人員中初選數名，差額呈進，最后由皇帝朱筆圈定簡放。三品以下官員缺額則一分為三，文官分別由皇帝、吏部、督撫任命，武官分別由皇帝、兵部、總督、提督任命，各有定額，不得侵混。”按原有制度，督撫有保舉權，范圍為道府州縣衙門的正印、佐雜和教職人員，但在保舉額和官職上都有限制，真正的人事任命權在清中央政府，地方督撫的人事任命權是有限的。

太平天國運動以來，大批地方官員因兵敗遭到貶黜或死刑，國家對人才的需求使得中央改變定制，擴大了督撫的保舉推薦權限。不僅督撫保舉的范圍擴大，而且突破了保舉資格條件的限制，各省督撫紛紛籍軍功之名目保舉部將、門生等。據統計，曾國藩任兩江總督后，提攜表薦的，計有總督（兩江、閩浙、兩廣）三人，占全國八總督的近三分之一；九人先后任七省巡撫（鄂、陜、蘇、贛、皖、浙、粵），占全國十五巡撫的近二分之一。“同治年間，各省軍營保至武職三品以上，而無缺可補的將士則不下數萬人。”此外，由于各省督撫事權的擴大，督撫擅自更調的現象已成常態，“時督撫權宜行事，用人不拘資格，隨時舉措，故不能以大計舉例繩其后也。”

此外，隨著督撫事權的擴大，不僅司、道以下官員的任命，中央派出的布政使、鹽運使、糧儲道員、關稅監督等財政大員與將軍或都統、提督、總兵等武職官員也降為督撫屬員，其人員選定皆由督撫奏定，而且鄰省督撫的任命，中央政府有時也要征求強勢督撫的意見。對于國家的重大決策，也往往需要地方督撫專折奏事，將地方督撫的意見視為重要的參考依據。督撫往往還以軍務吃緊為由，任意奏保、彈劫官員，易置兩司，甚至保薦督撫大員，請調京員，插手干預朝政，中央集權、皇權受到嚴重削弱。在司法方面，原先重要案件必須由地方專案咨報刑部批復，死刑案件必須由皇帝親自裁決，生殺大權在中央。為鎮壓太平天國運動，地方督撫紛紛上奏，要求改變以往的死刑復核審判制度，得到了清廷的批準，地方督撫也獲得了就地正法的權力。

地方督撫力量崛起，權力擴大，為保證行政事務的處理，地方督撫開幕府，設置新的機構，并招募各式人才充實自己的幕府，成為獨立于中央政府之外的由地方督撫控制的機構。至此，清王朝的根本制度，即封建君主專制的中央集權制度，已經很大程度上為督撫把持的地方分權所破壞。太平天國運動被鎮壓后，清政府雖暫時度過了統治危機，但實際上卻失去了對各省軍事和政治經濟的控制。地方督撫壟斷了各省軍政、財經、人事大權，形成“內輕外重”，中央與地方二元權力分配的運作體制。

四、督撫集團與地方主義

從太平天國農民起義掃蕩粉碎了維護清朝統治的軍事支柱一腐敗的八旗綠營，迫使清廷只得依賴地方武裝，遂致督撫籌晌練兵、專攬大權，打破了地方軍政民財設官分司互相牽制和中央地方上下相維的權力結構平衡。19世紀60年代以后，地方督撫通過編練湘軍、淮軍，就地籌款，逐步取得了地方軍事、財政權力，以此為基點，又進一步擴大了人事、司法、交涉等權，形成了地方性的制度體系。

晚晴的督撫群體是支撐封建王朝統治的重要力量，因軍隊隸屬關系的變化，昔日擁有調兵權的兵部名不副實，直至光緒末年，清廷更是“一兵，一卒，一餉，一糈，皆拱手而待之督撫”，地方督撫成為集財權、軍權、人事權等于一身的人物，“自是權復移于經略，督撫儀品雖 與相埒，然不過承號令、備策應而已。厥后海疆釁起，經略才望稍爽，權力漸微。粵難 糾紛，首相督師，屢僨厥事。朝廷間用督撫董戎，多不辱命，猶復不制以文法，故能霈 施魄力，自是權又移于督撫。”這一時期并未出現過督撫攜權力以與中央抗衡的事件，中央在相當程度上仍能有效控制督撫。原因在于“督撫辦事必須請旨而行的制度仍然在發揮效用，中央仍然掌握著對督撫的黜涉權”。

地方主義的核心是對中央集權統治形成直接的威脅，而最能給中央集權構成威脅的，是代表中央控制地方的地方政府的權力。晚晴地方主義的形成，是隨著督撫權力的擴張、地方精英的崛起，新的權力和新的辦事規則的產生，正是有了這些地方性的正式與非正式的制度，地方勢力才有可能成為能與中央對抗，并對中央集權構成威脅的存在力量。地方性制度的形成，使得地方權力的運作形成了與中央互不銜接的系統，這也是地方主義形成的重要條件和標志。具有當地族員身份的地方督撫與地方士紳階層自然而然的會成為地方利益的堅決維護者，中央政府的改革與收權活動也遭到地方的抵制和反對，如在統一軍事的問題上，地方督撫反對用人和調遣軍隊受部制約，要求有節制新軍的權力。直隸總督陳夔龍認為，“督臣不能節制，平時既毫無事權，臨時必難遵約束”，要求軍隊“仍暫由督臣就近節制”。對度支部整頓鹽政章程，地方督撫反應也十分強烈，地方督撫聲稱“若督撫無權，恐中央亦將無所措手，時方多故，獨奈何去其手足而自危頭目乎？”從東南互保開始，地方督撫在保護地方政治經濟利益的過程中，相互為援，逐漸形成與清中央政府聯合抗衡的力量。

結論

地方督撫在自身權力擴大的同時，不僅使省的獨立性大大增強，也使得一省的地方利益凸顯，出現了省與中央利益的沖突。作為地方出身的督撫，積極維護地方利益，有時甚至出現，地方利益凌駕于中央利益之上的情況。清政府在列強入侵及內部動亂不絕的過程中，不斷將自身權力下放，隨著軍事權、財政權、人事權和外交權的失去，清朝的權力結構逐漸由中央一元走向中央與地方二元權力體系，由“內重外輕”走向“外重內輕”的局勢，使得地方逐漸脫離中央的掌控，現有體制中出現對中央集權統治構成嚴重威脅的地方勢力，清朝立國之基的中央集權式的集權統治形式也逐漸走向解體。

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作者簡介

秦兆凱，1992年，中國政法大學，碩士研究生在讀，中外政治制度方向。

（作者單位：中國政法大學政治與公共管理學院）