簡析水電工程新用地政策對逐年補償安置模式的影響

陳 濤，魏 鵬，馮宏偉

(中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司，湖南 長沙 410014)

水電工程移民生產安置一直是水電工程開發的重要課題，如何使失地農民從工程項目建設中受益，如何確保移民搬遷后的可持續發展是水電工程建設必須解決的問題。為了適應水電開發西進之后農業安置環境容量不足的難題，近年來部分工程突破了傳統的安置模式，采取了“少土”甚至是“無土”的逐年補償安置方式，受到了廣大移民群眾的普遍歡迎。目前，在云南省的瀾滄江、金沙江流域水電工程移民安置工作中逐年補償政策已得到了廣泛應用。

國務院2006年7月頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)中規定：“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍”。目前水電工程建設征地中現行的幾種逐年補償安置模式也基本是基于此條規定確定了相應的逐年補償標準及逐年補償資金統籌方法。

國土資源部、國家發展改革委、水利部、國家能源局四部門2016年1月聯合發布的《關于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》(國土資規﹝2016﹞1號)中規定：“水利水電樞紐工程建設區、水庫淹沒區征地，應按該工程所在地征地補償標準足額計列征地補償費”；2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《分置辦法的意見》)，將農村土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權“三權”分置并行；2017年4月，國務院公布的《國務院關于修改<大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例>的決定》(國務院令第679號)中規定：“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行”。這些新出臺的政策規定對現行的逐年補償安置模式提出了新的要求。在新的用地政策下，如何依法依規、科學合理的確定逐年補償標準和補償兌付方式，規避潛在風險，將成為影響移民能否妥善、和諧安置，并有能力持續發展的重要因素。

1 現行主要的逐年補償安置模式

由于受耕地資源匱乏等客觀條件的限制，為妥善安置移民，推進水電建設，近年來，一些地區進行了不配置或少配置土地再輔以其他措施使移民保持原有生活水平的逐年補償安置方式的嘗試和探索，如以托口水電站湖南部分移民安置方式為代表的逐年實物補償安置模式，以廣西長洲水利樞紐移民安置方式為代表的按審定的年畝產凈產值長期逐年支付的安置模式，以云南省某流域梯級電站移民安置方式為代表的少土加長期逐年現金兌付的安置模式等。

云南省人民政府2015年3月印發了《云南省人民政府關于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發﹝2015﹞12號)，規范了云南省移民安置逐年補償安置方式；2015年7月，云南省移民開發局印發了《解讀云南省人民政府關于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見的通知》(云移發﹝2015﹞100號)，進一步完善了云南省大中型水電工程建設移民逐年補償安置方式政策，明確了逐年補償標準的計算方法和調整機制。

2 新的用地政策對逐年補償安置模式的影響

“國土資規﹝2016﹞1號”及修改后《移民安置條例》(國務院令第679號)等新出臺的用地政策與此前執行的“國務院令第471號”相比，強調“應按該工程所在地征地補償標準足額計列征地補償費”，主要差異在于年產值和補償倍數不同。“國務院令第471號”規定按征地前3年平均年產值的16倍進行補償，新出臺的征地政策則要求年產值和補償倍數采用工程所在地的統一標準，統一的補償倍數普遍高于“國務院令第471號”規定的16倍標準。

由于逐年實物補償模式施行實物(糧食產出)補償，一次性固化耕地的糧食作物品種和年畝產量，被征收的耕地采用按照核定的糧食作物品種和產量及相應的面積逐年向被征地的農村集體經濟組織(或土地承包權力人)兌付相應的糧食作物，不涉及補償倍數；年畝產凈產值逐年支付模式中耕地的凈產值隨時間的變化由省級人民政府或主管部門根據社會經濟發展情況進行動態調整，每三年按有關政策對耕地的產值調整一次，年畝產值已經根據工程所在地統一年產值確定，不涉及補償倍數問題。所以新出臺的用地政策對實物補償模式和年畝產凈產值逐年支付模式的逐年補償標準、資金統籌方式和逐年補償兌付方式基本無影響。

云南省水電工程采用的少土加逐年現金兌付的移民安置模式，逐年補償標準和逐年補償資金統籌與征地補償標準密切相關，新的用地政策對該安置模式影響較大。

鑒于目前僅云南省有著明確的逐年補償政策，本文主要以云南省相關政策為基礎，以云南省某流域梯級電站為例，簡要分析了新的用地政策對逐年補償安置模式的影響。

2.1 對逐年補償標準的影響

根據國土資源部印發的《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》(國土資發﹝2005﹞144號)及其附件《征地統一年產值標準測算指導性意見(暫行)》，征地統一年產值標準是在一定區域范圍內(以市、縣行政區域為主)，綜合考慮被征收農用地類型、質量、等級、農民對土地的投入以及農產品價格等因素，以前三年主要農產品平均產量、價格為主要依據測算的綜合收益值。統一年產值標準具有主導性原則，即選擇主導的地類和耕作制度進行測算，用主導農用地收益反映測算范圍內的農用地客觀收益。

由于水電站建設征地范圍多為沿江河谷地帶，征收的土地中水田等產值較高地類的占比相對較高，按照被征收前3年平均年產值測算得到的耕(園)地年產值普遍高于根據主導地類和耕作制度測算確定的統一年產值標準。見表1，比較測算年產值，執行新的用地政策(統一年產值)后，逐年補償標準總體上降低，移民從逐年補償中獲得的收益減少。

2.2 對逐年補償統籌資金的影響

云南省政策規定，逐年補償資金統籌費以村民小組為單位，按“審定的逐年補償安置人口數”乘以“審定的逐年補償標準”的16倍計列。云南省出臺的該項規定是與“國務院471號令”規定的16倍標準銜接的。實施新用地政策后，土地補償的產值和倍數應根據地方政策確定，補償倍數普遍高于16倍，對逐年補償資金統籌方式將產生重大影響。

表1 云南省某流域梯級電站逐年補償標準測算值

表2 云南省某流域梯級水電站逐年補償統籌資金

云南省某流域梯級水電站逐年補償統籌資金見表2，由表2可知，云南省某流域6座梯級電站中，除E、F電站外，其余電站按照新政策測算得到的逐年補償標準降低，但由于統籌倍數高于16倍，統籌費用總額將增加，所以業主需要繳納更高的逐年補償資金統籌費，原已按照16倍計列耕園地補償費的項目將不足以繳納逐年補償統籌資金，工程概算將會產生較大缺口。

2.3 對逐年補償對象的影響

目前，逐年補償對象主要包括“對人逐年補償”和“對地逐年補償”兩種方式。如云南省某流域已實施的5座電站中，3座電站采用了“對人逐年補償”方式，與生產安置人口掛鉤，按照地方政府編制的逐年補償實施方案中確定的人均逐年補償標準，按月發放給審定的逐年補償安置人口；2座電站采用了“對地逐年補償”方式，逐年補償標準與計算的生產安置人口數量沒有直接關系，直接與耕(園)地數量掛鉤，由地方政府根據審定的《移民安置規劃報告》中確定的各類耕(園)地的年產值標準作為逐年補償的年度補償標準發放給相應移民承包戶。

逐年補償可以近似理解為“電站業主替移民種地”的一種安置模式，對應改革開放之初我國農村土地實行的家庭聯產承包責任制中所有權歸集體、承包經營權歸農戶的“兩權分離”制度，逐年補償安置模式更多的是對移民承包經營權的補償。《分置辦法的意見》提出“將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行”，農戶享有的承包經營權在土地流轉中派生出經營權，逐年補償安置模式演變為對移民土地承包權和經營權的補償。

在農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度下，土地承包權與經營權的關系可簡單近似理解為類同“房屋出租”的關系，承包農戶和土地經營主體之間通過流轉合同，確定經營主體使用土地獲得收益的權益，經營權依附于農戶承包權的基礎上。按此分析，在農村土地“三權分置”的制度下，逐年補償安置模式應針對農村土地的承包權進行補償，土地已經流轉的，再由經營主體與承包農戶依據流轉合同約定確定補償費用。

《分置辦法的意見》中明確提出：“嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利”、“承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償”等意見，并且《中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)》中規定耕地承包期屆滿后再延長三十年。“對人逐年補償”采取的逐年補償兌付到個人，人均補償補助標準一致，不同村組人均耕地享受同樣補償標準的方式，與“三權”分置和嚴格保護農戶承包權的政策不銜接。新政策下，“對人逐年補償”方式存在違規的風險。

此外，根據農村土地“三權分置”制度，農村土地具有所有權、承包權和經營權三種權益，其中所有權歸屬于農村集體經濟組織，土地被征收時，征地土地補償費包括土地補償費和安置補助費，其中土地補償費可以理解為對土地所有權的補償，安置補助費可以理解為對土地承包權、經營權的補償。采用逐年補償安置模式，逐年補償費全部兌付給土地承包農戶，對承包農戶損失的土地承包權和經營權進行了補償，但缺失了對土地集體所有權的補償。在農村土地“三權分置”制度下，逐年補償安置模式補償對象缺失了對土地集體所有權的補償，存在一定的潛在風險。

2.4 對逐年補償操作模式的影響

新出臺的“國土資規﹝2016﹞1號”“國務院令第679號”規定水電工程征地實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照一定年產值的倍數“一次性”足額補償支付，用于移民配置生產資料，恢復生產生活。而逐年補償模式由項目業主按一定的標準分期長期補償以恢復移民的生活。前者是補償生產資料或一次性得到補償資金，通過勞動和投資獲得收入，后者是由項目業主長期直接補償移民生產資料損失費。兩者獲得收入的形式完全不同，差異較大。

另外，按照新政策，逐年補償安置模式足額計列征地補償費作為逐年補償統籌資金后，在電站運行期間的逐年補償不足費用是否仍由業主負責“兜底”，需進一步的研究。以云南省某流域梯級電站為例，按照云南省國土資源廳2014年修訂的征地補償標準，該梯級電站征地補償倍數基本為28倍左右，按同期(2014年)央行三年定期存款基準利率4.0%計算，折算每年征地補償費存款利息為統一年產值的1.12倍，征地補償費存款利息基本足夠支付每年的逐年補償費。在此情況下，電站運行期間的逐年不足費用仍由業主負責“兜底”存在一定不合理性。

采用與其他行業征地政策一致的征地標準后，逐年補償操作模式受到了一定程度的沖擊。其根源在于水電工程的逐年補償政策具備較為特殊的行業特征，該政策是在對歷年以來水電工程移民安置政策總結基礎上的補充和延伸，應對的是水電工程獨具的征地面積集中連片、受影響群體龐大、安置容量不足的特點，目前其他行業工程征地中，均未采取逐年補償這一安置方式。水電工程補償政策與其他工程征地標準銜接后，是否還能維持這一方式，逐年補償資金是否還由業主進行兜底，需要進一步研究明確。

3 結論與建議

3.1 結論

(1)較測算年產值，執行新的用地政策后，逐年補償標準總體上降低，移民從逐年補償中獲得的收益減少；逐年補償統籌費用總額將增加，原已按照16倍計列耕園地補償費的項目將不足以繳納逐年補償統籌資金，工程概算將會產生較大缺口；逐年補償對象為“對人逐年補償”的方式存在一定的違規風險；“三權分置”制度下，逐年補償安置模式缺失了對土地集體所有權的補償，存在一定的潛在風險。

(2)包括逐年實物補償模式、年畝產凈產值逐年支付模式和少土加逐年補償現金兌付模式在內的逐年補償安置方式已經先后在國內大中型水電工程移民安置中施行。從目前效果看，這些安置模式，因不涉及大規模籌措土地，無需大規模開墾耕地，不存在土地熟化期移民需要生產過渡，移民可以直接得到實惠，普遍較滿意，可以壓縮移民搬遷安置時間，加快移民搬遷，從而推動水電工程建設。結合當前社會經濟發展特點和項目建設征地的實際，采取逐年補償安置模式，作為傳統農業安置的補充和拓展，仍然是必要和緊迫的。

(3)在新的用地政策下，對如何依法依規、科學合理的確定逐年補償標準和逐年補償資金統籌，如何做好逐年補償與新的征地安置法律法規政策的銜接，規避潛在風險，將成為影響逐年補償安置模式能否妥善、和諧安置移民的重要因素。鑒于目前出臺的新用地政策與部分省(區)正在實施的逐年補償政策存在政策不銜接的情況，需要引起相關各方密切關注。

3.2 建議

(1)建議盡早出臺國家層面的逐年補償機制相關政策，對逐年補償安置模式的適用范圍、標準、方法、措施等提出指導意見，規范逐年補償安置方式，研究制定相關配套政策，促進征地區域的經濟發展和社會穩定。

(2)建議盡快響應新征地補償政策，對部分省逐年補償政策進行適當修正和調整

根據新的用地政策，修正和調整部分省逐年補償政策，制定統一的逐年補償發放機制和逐年補償管理機制。明確逐年補償標準應根據建設征地區統一的年產值擬定；堅持“淹多少補多少”的原則，逐年補償對象確定為“對地不對人”；細化逐年補償資金的提取、撥付和管理使用辦法，進一步研究明確電站運行期間逐年補償不足費用資金來源，分析項目業主是否應對逐年補償資金進行兜底。

(3)注意逐年補償實施過程中同流域梯級電站的銜接和新老政策的協調

以云南省某流域梯級電站為例，部分電站在“云政發﹝2015﹞12號”頒布之前移民安置規劃已通過審批，實施階段均由地方政府根據項目的具體情況擬定逐年補償兌付標準和兌付方式，導致逐年補償實施標準和方式各有差異，實施標準與按統一年產值擬定的逐年補償標準差別較大。新政策下，新實施電站逐年補償標準如何與同流域梯級電站做好銜接，是實現逐年補償政策平穩過渡，維持征地區域經濟發展和社會穩定的關鍵。

(4)進一步研究逐年補償安置模式與農村土地“三權分置”之間的關系

目前，逐年補償安置模式與農村土地“三權”之間的關系尚十分模糊，建議結合農村土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權“三權”分置并行的原則及“集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵”的農村基本經營制度，深入研究逐年補償與農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，科學界定逐年補償對“三權”的補償內涵、邊界和分配方式。并進一步研究利用流轉農村土地承包權、經營權完善逐年補償安置模式的可能性，探索“以逐年補償為主，流轉土地為輔”的生產安置方式。