領導干部土地資源離任審計問題研究

●曹春艷

領導干部自然資源資產離任審計（以下簡稱“離任審計”）是黨領導人民推動生態文明建設、構建人類命運共同體的需要，是生態文明建設的需要。同樣地，土地資源離任審計是針對領導干部在任期前后的管轄區域內的土地面積和質量變化情況，對人為造成的資源浪費、土地植被破壞、環境污染等問題界定被審計人員的責任，審查領導在任時當地土地利用和土地政策的執行情況等。土地是勞動和資本生產的關鍵因素之一，因未能妥善管理土地，歷史上導致了民眾起義和政府合法性的侵蝕，土地直接通過土地稅收提供收入。對領導干部而言，一方面是全面強化政府審計監督，另一方面是全面反饋履責情況并提供決策建議。審計機關與領導干部既是審計與被審計的關系，又是合作共贏的關系。政府出臺一系列政策對土地資源離任審計進行了調整，2014年以前，各地減免、返還土地出讓收入比較普遍；2014年以后，開展土地審計揭示和反映了一批重大違法違紀、重大損失浪費以及亂作為、不作為等問題，特別是對侵害人民群眾利益、官商勾結、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當利益等問題。2015年，全國土地資源審計已移送有關地方及紀檢監察、司法機關等重大違法違紀問題397起。由此可見，對領導干部土地資源離任審計監督迫在眉睫。

一、土地資源離任審計的發展歷程與重點內容

（一）土地資源離任審計的研究現狀與發展歷程

現有研究多是關于自然資源離任審計，秦小麗（2017）指出離任審計目前存在著資產管理體制不全、審計經驗不足、評標體系不健全等問題，提出要從管理、人才、技術、信息共享等角度進行突破和創新。 陳獻東（2014）、張宏亮（2014）明確指出了自然資源領導干部離任審計的審計主體、目標、內容等。陳波（2015）從產權保護導向出發，明確了自然資源資產經濟責任審計內容，指出了審計產權保護不足、試點地區不全面、離任審計創新不夠等問題，并提出相關建議。顧奮玲（2017）從土地資源資產總體質量、政策落實情況、資源開發與利用、重大項目幾個方面對其進行離任審計研究。但現有研究僅僅停留在土地審計的某一方面，并沒有從審計監督角度重視領導干部在土地資源管理過程的履職情況。

另外，針對領導干部在土地資源領域的離任審計監督，其發展歷程大致分為四個階段：第一階段，20世紀80年代至90年代末，自然資源審計概念界定模糊，土地資源審計尚未提出，資源資產首次納入審計事項。第二階段，直至21世紀初，在不斷地總結和實踐過程中，對自然資源審計有了初步認知，土地資源審計位列其中，國家各級審計機關逐步建立專項審計部門，自然資源審計的意義和重點逐漸深化。第三階段，于2013年11月黨的十八屆三中全會提出了“加快生態文明建設，編制自然資源資產負債表，對領導干部實行離任審計”，正式將領導干部離任審計列入審計事項。明確規定對領導干部在任期間的土地資源資產的開發使用狀況進行監督和管理，對其行為的真實性、合法性進行績效審計，對于發現的重大問題進行查處和獎懲，納入干部考核指標。第四階段，2015年出臺了試點方案，用以探索和總結領導干部離任審計相關工作，并于2015—2017年在全國各地開展試點工作，目前已有了一定的進展。

（二）土地資源離任審計的發展現狀

隨著全國各地土地資源離任審計監督工作的推進，從試點發展到現在日漸成熟，初見成效。比如，河北省確定唐山市為全省2016年領導干部自然資源資產離任審計工作試點單位。自開展這項工作以來，專門成立了局推進領導干部自然資源資產離任審計試點工作領導小組，編制了審計試點工作運行圖，明確了工作任務、責任單位、具體措施、完成時限、對象范圍和重點內容。2016年，針對玉田縣原縣長任職期間自然資源資產離任審計試點，重點對大氣污染防治情況進行了審計；2017年開展了樂亭縣原縣長任職期間自然資源資產離任審計試點，重點對水資源管理、土地資源管理以及大氣污染防治情況進行了審計。通過試點審計，理清了領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況，掌握了政府部門自然資源資產和環保治理工作機制建設、制度建設、環境監測、污染治理等情況。

特別是在2017年12月，中央印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，對領導干部自然資源資產離任審計工作進一步提出了要求，各地區各部門結合實際認真貫徹執行。為響應號召，各地審計局都有條不紊地開展相關工作。比如，2018年湖南省岳陽市湘陰縣審計局圍繞中央政策精神，就河長制、環境保護、飲水安全、糧食安全等開展了一系列領導干部自然資源資產離任審計監督工作。上海市審計局根據在全國審計機關貫徹落實領導干部自然資源資產離任審計規定 （試行）視頻會議上的講話精神，動員和組織全市審計機關做好領導干部自然資源資產離任審計工作。天津市針對該項工作，審計重點放在中央環保督查反饋意見及中央環保督查組轉辦群眾信訪舉報案件及問題的整改情況，對群眾關心的環保問題進行現場審計，揭示未認真整改及屢查屢犯等問題。應該說，對領導干部土地資源的離任審計得到大力推行，但由于各種內部和外部環境因素，在審計過程中依然存在很多問題。

二、土地資源離任審計中存在的問題

目前我國對土地資源離任審計的研究尚處于初級階段。土地資源審計作為加快推進人與自然和諧共生、推進建設美麗中國的重要保障，還存在審計資源有待優化、審計技術方法亟需創新等現實困境。

（一）土地資源信息復雜，獲得性較弱

土地資源因其自然屬性，在價值量化評估方面存在困難，土地資源審計對象為地塊，審計人員在采取審計信息時，面臨著地塊面積難以測量、土地區域界定困難，用以農耕用地、建設用地和濕地的土地較為分散，難以得出精準有效的信息。另外，部門之間相叉管理，一塊土地可能涉及多個政府轄區管理，從國土資源管理局、國家發改委到地方政府都有土地管轄權，獲取土地信息時，可能存在信息遺漏。部門之間如果不能實現信息共享，那么既造成人力物力浪費，更加大了審計人員的工作難度，降低審計效率。

（二）現有審計力量不足

目前我國的土地資源離任審計處于初級階段，現有審計人員對土地的相關專業技能儲備不足，為審計工作的深入開展帶來了困難，即專業能力和人員配置不足。專業能力主要表現在開展土地資源領導干部離任審計時，不僅需要具備一般的審計知識，而且對土地管理、社會學、資源經濟學有一定的掌握，這點對現有人員來說尚需完善。土地資源審計區別于一般的環境審計和經濟責任審計，環境審計針對的是資源環境的相關單位和機構，重點考察單位的責任情況，屬于專項審計；經濟責任審計主要是針對財務運行狀況的審計。土地資源審計屬于新型審計模式，缺乏熟練掌握綜合知識的復合型人才。

（三）領導干部的審計責任難以確定

領導干部土地資源資產審計活動中，應結合土地類別和級別，考察領導干部受托管理的土地資源資產開發利用和資源生態環境的相關狀況，具體包括各類土地規劃、計劃、審批、供應和利用，各類土地資源惡化的治理情況，以及涉及資金使用和管理的合法合規性。由于我國地廣遼闊，區域之間跨度較大，導致自然條件千差萬別，土地資源類型不同，不同級別的領導干部的管理責任也不同，一旦土地資源審計出現問題，責任主體難以確認。首先，從地方政府到各部門的領導干部任期一般以5年為期，甚至連任可達10年，在此期間各部門人員變動較大，土地資源資產的變化具有滯后性，治理工程和項目持續時間較長，一個地區的土地破壞情況和修復效果在短時間內無法顯現出來，可能在領導干部任期結束的較長時間之后才能暴露出來。其次，土地資源的產權不明確導致管轄區域界線模糊，對領導干部的問責也就無法確定落實，離任審計工作也會受到阻礙。最后，由于自然災害、不可抗力帶來的外界影響，會與領導干部的自身責任模糊，造成領導干部的推諉，降低了審計效率。

（四）土地資源績效審計不足

在我國經濟發展和土地資源管理的逐步深化中，土地資源問題不斷。土地資源績效審計雖然已經成為有效的管理工具，但是由于缺少成熟的審計經驗和審計模式，尚未形成一套完整的審計指標體系。審計指標是領導干部離任審計時確定責任的重要標準，用以加強領導干部落實項目管理和生態環境保護的責任與義務，加強土地資源的有效利用率，合理開發土地的基礎。目前的指標主要圍繞土地的保有和消耗、生態、治理、環保等進行評價，但是缺乏量化指標，存在著主觀判斷誤差，導致土地資源審計仍以常規性審計和財務審計為主。然而，由于地區限制、地區的環境、氣候各方面的影響，土地的土壤狀況存在潛伏期、外部性、不可控因素等，這些因素的忽視使得審計人員很難運用現有指標科學地反映和評價土地資源的綜合情況，致使土地資源績效審計難度加大。

三、土地資源離任審計的政策建議

（一）建立土地資源資產信息系統

為了方便審計人員的信息采集，可以在各地建立土地資源資產信息采集系統，將當地所有實時數據包括土壤情況、占地面積、植被狀況及時地公開，保證數據的真實性有效性，從而實現土地資源信息共享，縮短操作流程。合理利用互聯網，建立和完善各審計部門之間的協調機制，強化全社會各部門各層人員的高效合作，減少利益糾紛。另外，創新審計方法，傳統的財務審計已經不適用于土地資源審計，應多采用現場審計方式，并且充分運用谷歌地圖、遙感影像技術及GPS全球定位系統掌握土地資源的變化情況，以及測繪部門原有的基礎測繪、地理國情監測、天地圖等成果數據，融合遙感、北斗、無人機等多種技術手段，結合國土等主管部門的自然資源資產項目文本資料、圖件資料、數據資料，開展疊加分析，提高審計效率。

（二）明確土地資源離任審計的重點

1、土地資源資產的價值變動情況。土地資源資產離任審計反映土地資源規模的變化和質量狀況，通過各項定性和定量指標更加直觀全面系統地反映土地資源的變化及其對生態環境的影響。對地區總面積、耕地、沙地的權屬狀況、土壤質量變化情況、新增農地、城鄉規劃新區等進行動態分析，用以評價領導干部的政績，從而提供有價值的審計信息。此外，土地具有保值和增值功能，隨著市場等外界環境發生價值變化，需及時根據市場條件和土壤變化進行價值重估。

2、土地資源環境保護情況。土地資源涉及環境領域的方方面面，需要對領導干部任職前后內耕地、濕地、草地等進行審計，尤其是人為引起的植被破壞、環境污染、數量急劇減少等，找出直接責任人，加強生態環境保護意識和領導干部的責任意識。

3、土地政策落實情況。領導干部的離任審計要重點關注土地政策的實施，國家正在進一步深化土地改革，進行城鄉規劃，對于政府的政策要積極落實，做到堅持穩定承包關系、堅持明確權責、堅持依法依規操作、堅持農民群眾主體、堅持進度服從質量、堅持地方分級負責的政策原則，給農民“確實權、頒鐵證”，查驗領導干部的履責情況。

4、土地處置利用率和閑置率。黨的十八屆三中全會明確提出要嚴防死守18億畝耕地保護紅線，并且分解到各省、市、區，可以審查領導干部在任期內完成上級下達的考核任務情況。而閑置土地處置率有利于盤活現有閑置土地，緩解土地需求矛盾。土地資源數量有限，如何合理充分利用土地，較少浪費資源是考察領導干部的重要指標之一。

（二）加強審計隊伍建設

加強審計隊伍建設，實現全方位互助合作。土地資源審計涉及知識面較廣，需要與不同單位之間的研究人員進行合作研究，建立穩定的合作關系。現有土地資源審計是以政府審計形式開展的，審計機關人員缺乏學術總結和經驗累積，不善于提煉；而高校人員更重于理論知識，缺乏實際經驗，如果將兩者結合起來，勢必事半功倍。因此，建議在審計過程中安排高校或科研所專家，一起完善審計人才隊伍的建設。

具體可以從以下幾個方面入手：首先，提高專項審計人員數量，建立土地資源領導干部離任審計的專業團隊，由具有學科理論和實踐經驗的專家帶領，隊伍人員以審計人員為主；其次，強化對領導干部的離任審計不斷進行分類指導和專業培訓，以市場需求為導向，高薪聘請專業人才給予技術支持，做好人才規劃；最后，充分發揮“上帶下”的引領和指導作用。通過組織市對區的審計業務集中培訓、主審個別輔導等方式，推動縣（市區）因地制宜開展試點審計。

（三）明確領導干部責任

首先，明確審計范圍和內容。要根據當地資源稟賦特征和生態環境保護重點對被審計領導干部在職前后一段時間內的生態環境變化和土壤質量狀況進行審計，確定考核指標和項目完成情況。其次，嚴格落實政策。根據國家政策和相關文件，檢查當地新建用地和城鄉新區建設狀況，是否符合法律法規，有無腐敗現象，對于不顧生態環境盲目決策、一味追求業績并造成嚴重后果的領導干部，必須追究其責任。在此，由于受外界環境影響的客觀因素較多，要與自身能力造成的責任區分開，對于不可抗力造成的土地資源破壞和浪費要剔除，即明確領導干部的直接、間接和主觀、客觀責任，不能一概而論。

（四）完善土地資源領導干部離任審計評價指標體系

評價指標的確定應該根據相關法律規定和行業標準，將主觀和客觀因素相結合，注重長期發展，具有科學性和可操作性，與當地的生態環境實際情況和資源資產特征結合，綜合反映土地資源的利用和質量變化情況，揭示存在的問題，反映領導干部的權責。具體來說，審計機關在組織審計時，以開展領導干部自然資源資產離任審計為主，采取獨立實施方式，也可以與領導干部經濟責任審計統籌實施，由同一審計組進行審計，出具兩個審計報告。審計機關結合審計結果，對被審計領導干部任職期間所在地區或者主管業務領域土地資源資產管理和生態環境保護情況(土地資源資產實物量和生態環境質量狀況)變化產生的原因進行綜合分析，按照好、較好、一般、較差、差5個等次作出客觀評價。建立鄉鎮領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系，利用計分方法對被審計的主要黨政領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行總體評價，使評價指標體系更具推廣性，評價內容更為完善。