農村“三塊地”，怎么改？

2014年12月2日，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議。會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。此前9月舉行的中央全面深化改革領導小組第五次會議強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。

給農民留下生蛋的雞，遠好過分筐雞蛋

韓?。ㄖ醒胴斀涱I導小組辦公室副主任）

在家庭承包制下，土地流轉的客體是土地經營權。在理論和政策上明確這一點具有重大意義。

過去一講穩定似乎就不允許經營權流動，而一講流轉和集中似乎就只有集體重新收回農民土地承包權。事實上，以“三權分置”作為基本遵循，有利于使土地承包者和實際經營者都能建立起穩定的預期，才能使農村基本經營制度充滿持久的制度活力。

農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。

農村土地經營權流轉的關鍵在于客觀估計土地對農民的意義及農民對土地流轉的基本態度。

對大多數農民來講，土地仍然是安身立命之本，仍然是維持生存和發展的基本依靠。對一部分農民來說，土地的生存保障功能雖已淡化，但農民完全放棄承包土地還有種種顧忌。

目前農村土地流轉率只有28%左右。農戶愿意轉讓經營權，但不愿放棄承包權。

要堅持依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地經營權。而承包權則仍應明確是農戶的，不能強迫收回農民的承包地。

推進集體產權制度改革，不是為了把東西分光，而是為在城市化、工業化、信息化、城鎮化過程中，讓集體經濟做大做強，給農民留下生蛋的雞，遠好過分筐雞蛋。

確權后賦權是改革關鍵

黃延信（農業部農村經濟體制與經營管理司副司長）

推進農村產權制度改革，意義何在？

一是建立城鄉要素平等交換關系的需要。通過改革在農村建立歸屬清晰的產權制度，才能為集體資產進入市場交換奠定制度基礎。

二為增加農民財產性收入。目前農民收入構成中，財產性收入所占比例最小，僅為3.1%，這是未來農民增收的潛力所在。

此外，產權制度改革可助推城鎮化進程;有利于加強和鞏固黨在農村執政基礎。

十多個中央文件年年提發展壯大集體經濟，卻收效甚微，為什么？集體資產的權能不夠，一如被綁住手腳。

賦予農民對集體資產股份有償退出的權利是對股權權能的完善，應當修改相關政策法規。從實踐看，多數開展產權制度改革的地方只將資產按份量化作為成員參與收益分配的依據，并未將資產價值真正量化給成員。對于這種“股權”，有的地方規定不允許繼承和流轉，有的地方允許繼承或在成員內部轉讓，但不得退股變現。

所以，需要在明晰產權的基礎上建立農村產權流轉交易市場，為抵押物的流轉變現提供公開、公正、規范的平臺。如果僅對集體資產股權確權而不允許股權流轉，那么量化的集體資產就只能是“僵化的資產”，不能與其他要素實現優化組合，不能像其他產權一樣產生增值的效能，集體資產產權量化的功效將大打折扣。

農村土地制度改革已走在理論前面

姚紅（全國人大常委會法工委民法室主任）

出于保障糧食安全、確保農民基本生存權利、維護社會穩定三重考量，《物權法》規定：家庭承包經營權和宅基地使用權的轉讓僅限本集體經濟組織內部。而中央關于農村集體土地制度改革的最新設想顯然是要突破《物權法》現有框架。

比如宅基地使用權能否流轉，爭論一直很大?！段餀喾ā窔v經八次審議，最終在第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等法律和國家有關規定?！?

現在看來，當時這一原則性規定為“改革改善農村宅基地制度……慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”預留了充足空間。

再比如，2014年中央一號文件“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。如果農民無法償清貸款，金融機構將土地變現給誰？如果是本集體經濟組織內部變現，價格一定不高;如果對外變現，會不會導致土地性質的改變？這又對“三條底線”提出挑戰。

現在提所有權、承包權、經營權“三權分置”，學物權或者民商法的人肯定會有困惑：經營權到底是物權還是債權？同一塊土地上又有土地承包權又有經營權，這跟我們“一物一權”的基本理論是矛盾的。

當前，農村土地制度改革已走在理論、特別是立法前面。要做到重大改革于法有據，必須突破理論束縛，根據中央精神修改完善法律制度。

大資管背景下的農村集體資產管理

郭光磊（北京市農村合作經濟經營管理辦公室黨組書記、主任）

近年來，我國的農村集體經濟發展遇到了瓶頸——農民專業化、市場化能力不足;集體經濟內部治理結構不完善;內部監督失靈與外部監管不到位;二元體制阻礙農村資源類資產進入市場;部門利益和條塊分割阻礙集體資源資產市場價值的發現;資產流動性差、不良資產占比過高成為痼疾。

多種因素共同作用下，集體資產經營效益低下。以北京為例，截至2013年底，郊區農村共有賬內集體資產5049億元，其中負債總額為3297.4億元，總資產負債率達65.3%，人均總負債10.4萬元。

大資管時代的到來給農村集體資產管理帶來戰略機遇，為破解集體資產經營管理困境、維護和實現農民財產權利、探索農村集體經濟有效實現形式提供了可能。

要做到既尊重農村的基本經濟制度，又充分發現農村集體資產的市場價值，引入金融手段是必由之路和可行模式。應當以構建農村集體資產委托代理結構為基礎，按照資產證券化的思路，推動農村集體資產管理的市場化進程。要完善集體資產內部法人治理結構，推動資產管理的信托化和委托化，通過資產證券化跨越二元體制的鴻溝。