警惕基層治理“節(jié)點”上的權(quán)責(zé)失衡

傅榮校

當前我國基層治理中，上級“甩鍋”的表現(xiàn)形式很多，有上級政府“甩鍋”下級政府的，如縣（區(qū)）政府“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“甩鍋”村（社）；有上級職能部門以“屬地化”管理為由“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至村（社）的行為。如果要對于這個問題進行分析，需要解析三個方面：一是“甩鍋”的原因，即，為什么會“甩鍋”？二是“甩鍋”的可能性，即為什么能夠“甩鍋”？三是為什么在基層尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會出現(xiàn)較多“甩鍋”現(xiàn)象？

上級“甩鍋”，本質(zhì)上在于我國“大回路”“壓力型”行政體系下形成的權(quán)責(zé)失衡

首先，我國政府體制“大回路”行政體制，下級政府及部門責(zé)任意識容易淡漠。長期以來，我國中央政府或者上級政府較多利用各種體制內(nèi)的責(zé)任書、考核目標形式，而較少采用社會公眾評價的形式約束、激勵地方政府。地方政府就較難自覺建立為公眾用權(quán)、向公眾負責(zé)的平臺和機制，只是在被動中應(yīng)付公眾對公共管理和社會服務(wù)的訴求，責(zé)任意識較淡漠。另外，從信息反饋機理上看，“大回路”行政體制也不利于信息的傳遞與反饋，中央政府的主要信息來源是地方政府的上報，地方政府有動機對于不利于其考核的信息進行過濾，甚至阻礙信息交流，總體來看，大回路體制中的信息失真助推了地方政府的投機心態(tài)，縱容了地方政府責(zé)任意識的淡漠。

其次，在我國的“壓力型”體制內(nèi)，上下級政府與政府部門都有彼此尋求“減壓”方式，有動機讓上級政府及職能部門“甩鍋”基層政府。政府及政府職能部門具有“理性人假設(shè)”的特征，會在自利性的驅(qū)動下進行權(quán)衡和算計，繼而選擇對自己有利的行動策略，集中表現(xiàn)為尋求規(guī)避風(fēng)險。一般情況下，做事越多出錯概率越大的“洗碗效應(yīng)”，會使得上下級政府及部門，尤其是承擔(dān)供給公共服務(wù)的縣（區(qū)）政府及政府部門的行政運行遵循“不出事邏輯”而展開，而不出事的最省力路徑就是少做事、不做事。因而，不作為、懶政行為，在基層治理中較為普遍。

基層治理這個“節(jié)點”

出現(xiàn)“甩鍋”現(xiàn)象的原因

一是我國行政總匯是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），具有被人“甩鍋”、自身“接鍋”“背鍋”的天然缺陷。在這個“節(jié)點”上，由于政府職能重點不明確，縣（區(qū)）政府下達的目標與任務(wù)，往往在這一“節(jié)點”堆積，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)著無限責(zé)任；往下是村居自治體系，行政權(quán)力邊際效應(yīng)小，如果解決或者疏導(dǎo)不當，在這里容易形成“堰塞湖”。按照2017年2月中央“兩辦”印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型，有責(zé)任提供的基本公共服務(wù)有40多項。有多少個責(zé)任，就有多少個“背鍋”的理由。

二是這個節(jié)點治理上難度大，容易讓職能部門“甩鍋”。近些年來，我國努力打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，然而，整體上我國社會轉(zhuǎn)型期中基層治理體系建設(shè)，正經(jīng)歷著“成長的煩惱”：“共治”體系尚未完善、“法治”模式尚未全面建設(shè)、“德治”風(fēng)氣尚未充分形成、“自治”形式尚受影響、“智治”（信息化網(wǎng)絡(luò)）手段尚未充分發(fā)揮作用。與此同時，社會公眾的訴求、追求與維護自身合法權(quán)利的意識與能力日趨高漲，因而，上級職能部門面對困難問題時，就有“甩鍋”的沖動。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府和組織，是權(quán)責(zé)博弈的受害者。上級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由于具體的利益追求和面臨的考核標準不一樣，存在諸多差異，進而形成條塊矛盾。由于資源配置掌握在上級政府與職能部門手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成為權(quán)責(zé)博弈的受害者。為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，部分上級職能部門一般會聯(lián)合草擬文件，通過上級黨委政府的名義下發(fā)。草擬的文件還會時不時提及“屬地管理、各司其職、失職追責(zé)”等字樣，以督促基層貫徹落實。在權(quán)責(zé)失衡成為常態(tài)和共性難題的情況下，問題集中表現(xiàn)在“政府布置任務(wù)，卻不給予相應(yīng)的政策或經(jīng)費、人員支持；基層組織在日常工作中遇到困難，得不到業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)；基層組織在完成政府布置的工作任務(wù)中出現(xiàn)失誤，政府將責(zé)任推卸給基層組織”等方面。因而，由于地位、權(quán)力不對等，上級部門“甩鍋”現(xiàn)象本身，很少甚至不用被問責(zé)。

治理“甩鍋”現(xiàn)象不僅要進行

專項治理，還要加強信息化平臺建設(shè)，綜合推進基層治理體系建設(shè)

首先，要對“甩鍋”現(xiàn)象進行專項治理。在2017年2月中央就規(guī)定“縣級職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。然而，具體落實還是需要借助我國行政體制本身的優(yōu)勢，以專項治理方式，遏制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能過程上級政府和職能部門的“甩鍋”勢頭。在這里必須指出，有些專家提出厘清權(quán)力清單，并非治理之法。事實上，在依法行政中，權(quán)力清單是面向公眾與企業(yè)的，它解決不了體制內(nèi)權(quán)責(zé)失衡的問題。因而，我們更應(yīng)該提倡厘清承接社會責(zé)任的清單，具體說明責(zé)任的落實主體、實施方式與時間，而非簡單簽訂責(zé)任書，以防止職能部門簽下責(zé)任書后又“甩鍋”基層政府。

其次，加強資源向下配置、完善考核指標、加強信息化平臺建設(shè)。加強責(zé)任與權(quán)力、資源的對應(yīng)配置。一是向下授權(quán)或者放權(quán)。正如《意見》所建議，“省級政府要依法制定擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限的具體辦法，明確下放事項、下放程序和法律依據(jù)，確定下放后的運行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，確保下放權(quán)力接得住、用得好。”二是用人政策向下傾斜，有利于各類人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）流動。三是加大資金投入，劃分縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，屬于縣（區(qū)）政府事權(quán)的足額安排資金，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排項目配套資金，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付全覆蓋。完善考核指標，為基層政府減輕體制內(nèi)多頭考核干擾，減少日常低效甚至無效勞動。同時加強信息化平臺建設(shè)，使各種資源圍繞問題、貼近公眾進行有效配置，提高資源利用的有效性。

最后，從系統(tǒng)工程角度，綜合推進基層治理體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層治理體系的中間層，起著承上啟下的作用，如果作用發(fā)揮不充分，或者本身成為問題角色，則往往會成為基層社會沖突、社會問題與社會矛盾的交匯阻梗點。因而，完善這一“節(jié)點”，需要從頂層設(shè)計、轉(zhuǎn)變理念、改革體制、完善機制、制訂法律規(guī)范、建立平臺、文化建設(shè)、人員隊伍、信息技術(shù)、科學(xué)手段等方面，推進共治、法治、自治、德治、智治等相結(jié)合的基層治理體系。因而，從這個意義上說，上策是花時間逐漸形成基層政府治理體系的“獨立人格”，而非依賴上級政府及職能部門的“依附型人格”。

（摘自《人民論壇》）