痕跡管理：提升高校治理能力的突破口

杜治洲

摘 要：當前我國高校普遍進入了治理瓶頸期，權力制約松、內部資源散、執行監督軟的情況較為突出。作為一種新的管理理念和管理手段，痕跡管理的應用有利于提升高校治理能力，成為走出治理困境的重要突破口。高校應重點構建“三重一大”決策痕跡管理系統、教學科研痕跡管理系統和執行監督痕跡管理系統，努力實現高等教育內涵式發展。

關鍵詞：痕跡管理；“三重一大”；高校治理能力

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）06-0065-06

黨的十九大報告提出，要“加快一流大學和一流學科建設，實現高等教育內涵式發展”。建設一流大學和一流學科，離不開一流的高校治理能力。而在信息網絡技術飛速發展的今天，高校治理能力的提升離不開理念創新和科技支撐。在此背景下，痕跡管理就成為高校治理的必然選擇。

一、當前高校已進入治理瓶頸期

自20世紀末我國高校擴招以來，高校在學科建設、招生就業、基建后勤等方面取得了突飛猛進的發展，高校的治理水平不斷提升，各類制度不斷建立并逐步走向完善。然而，高校在發展和治理方面也隨之出現了許多問題，引起了政府高度重視和社會的高度關注。應該說，經過近二十年的發展我國高校已經進入了治理瓶頸期，各項事業受到較大的制約，主要表現為權力制約松、內部資源散、執行監督軟三個方面。

（一）權力制約松

權力制約松，主要體現在對決策權力的制約上。決策是高校一切活動的起始點，也是各種風險最為集中的環節。而“三重一大”決策權又是高校決策權的重中之重，也是高校權力制約松的集中表現。

“三重一大”決策制度（簡稱“三重一大”制度）是規范重大決策事項、重要干部任免、重大項目安排、大額資金的使用等決策行為的制度。該決策制度要求：堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則；堅持集體領導和個人分工負責相結合的原則；堅持科學、民主、依紀依法、集體決策的原則。[1]“三重一大”決策制度是改革開放初期以來我國一直貫徹執行的一項重要廉政政策，是防止決策失誤、決策腐敗的重要途徑。教育部非常重視高校“三重一大”制度的貫徹和落實。2008年9月，教育部與中央紀委監察部聯合發布的《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》以及《教育部關于進一步推進直屬高校貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，都明確提出高校“三重一大”制度的相關要求甚至實施細則。然而，高校腐敗現象時有發生的事實表明，“三重一大”制度并沒有完全落地，甚至發生了變異，主要表現在以下方面：

第一，制度軟化。“三重一大”制度軟化，主要是指制度規定屈服于權力壓力。民主是“三重一大”制度的核心內涵，“三重一大”制度的建立和實施，其本質要求是集體討論、民主決策。[2]沒有民主、商議、合計，“三重一大”制度就失去了其真身，徒有軀殼。當前，一些高校領導“官本位”思想特別嚴重，權力凌駕于制度之上，校領導“一言堂”“一支筆”的現象頻頻出現，“三重一大”制度幾乎成了空架子和擺設。從中央紀委監察部網站公布的高校腐敗案件來看，學校黨委書記和校長（院長）是落馬高校官員的主體。當前我國高校處于大發展的時期，占用的公共資源愈來愈多，攤子越鋪越大，儼然成為一個“無所不能”的“小社會”。[3]而黨委書記、校長是高校黨委和行政“一把手”，統攬學校的全局，牢牢控制著項目審批權、人事管理權和資金分配權，在“三重一大”問題上極易搞個人專斷，任性用權。

第二，制度縮水。制度縮水，是指“三重一大”制度的執行僅限于決策階段。除了大量的“三重一大”制度形同虛設外，部分“三重一大”制度的執行太過狹隘，僅局限于決策環節，集體決策的要求沒能貫穿“三重一大”事項的始終。一些高校的主要領導將會上研究的“三重一大”議題完全局限于決策環節，決策之后，對決策的執行過程和效果等情況，基本不再上會反饋、通報。除此以外，還有一些“三重一大”事項因環境變化需要作出調整，而在調整過程中就沒能堅持集體決策的原則。

第三，制度替代。高校“三重一大”制度出現的另一種變異是“重”“大”被“輕”“小”所替換。一些單位領導班子故意模糊“三重一大”的事項范圍，沒能清晰界定需要集體決策的內容、權限、資金的數量、項目安排和重要崗位。這樣一來，“三重一大”制度規定的會議也就達不到既定的成效，還會出現這樣一種狀況：一些本該由個人決定不需要集體決策的事情卻上會討論，擠占了決策層的時間精力，導致決策效率降低，而且還為其推卸決策責任制造了借口。

（二）內部資源散

高校內部資源分散的現象比較突出，校內各個系統部門之間溝通不暢，信息共享程度較低，亟待提升資源共享水平。

第一，教學研究系統與行政管理系統沒有形成有效對接。一般來說，高校的核心事務無外乎兩項：教學和研究。只不過不同學校的重點不同，一部分高校以教學為主，一部分高校教學與研究并重。而圍繞這兩項中心工作提供服務的行政管理系統，也占據舉足輕重的地位。但是，服務者與被服務者相互之間并不了解，甚至還很陌生，行政管理者并不能較好地跟蹤、掌握教師和研究人員的教學狀況及科研成果，而教師和研究人員對行政管理者提出的諸多要求也不給予配合。教務處、科研處等教學科研管理部門要了解教師的工作量，就經常通知老師填寫各種表格，包括教學課時量、發表論文的數量、主持科研項目的數量和科研經費總額等信息。教師和科研人員對此抱怨非常多，大量的時間都浪費在填寫各種表格上。

第二，各類教學科研資源之間相互隔離。高校的學院、研究院、研究中心等二級單位之間也通常“老死不相往來”，不知道其他單位在做什么研究，更鮮有相互合作，發揮各自優勢共同研究某一科學問題的。實際上，對于科研資源豐富的高校來說，這是一種巨大的浪費。

第三，各類行政管理部門之間相互獨立。不僅是教學科研單位之間交流少，高校內部各行政機關之間也缺乏足夠的信息交換。各個行政機關往往只是專注自身職能范圍內的事，不太關心其他機關部處的工作。應該說，行政機關要以整體形象共同服務于教學科研人員和學生，而不應是各管一攤，各自為政。顯然，這與高校治理能力的提升是格格不入的。

（三）執行監督軟

中央巡視組對高校巡視后發現的一個普遍性的問題是黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力。這在一定程度上表明，高校執行中央和教育部的政策效果不佳、監督軟化。其中一個重要原因就是相關執行和監督活動都呈現出虛化的現象，也就是說政策執行活動沒有詳細地記錄下來，監督過程同樣沒有得到客觀的描述，更沒有以電子化的方式公開和共享。高校內黨支部活動是否開展？在什么地方、以何種形式開展？每個支部成員表現如何？黨員有些什么問題需要及時解答等等？這些問題如果不以照片、文字、視頻等形式記錄下來，就會導致政策執行走過場、監督流于形式。

此外，高校基建、采購、招投標和招生領域的執行和監督也呈現出軟化的現象。近年來，高校腐敗問題主要集中在以上領域，其重要原因就是缺乏良好的過程控制，各個環節沒有留下真實的痕跡，導致相關人員自由裁量的空間很大，權力濫用也因此頻發。

二、痕跡管理在高校治理中的重要作用

痕跡管理（Trace Management），是指用痕跡體現所有的管理過程，使工作中的每一個步驟都留有痕跡，以便后期查證的一種管理方法。痕跡管理最大的優勢就是可以借助查證保存下來的文字、圖片、實物、視頻、電子檔案等資料，最大限度地復原已經發生了的生產和管理活動。痕跡管理反映了管理控制由事后向事中、由結果向過程前移的趨勢，在各個領域和行業受到越來越多的重視。將痕跡管理應用于高校治理活動，將決策執行和監督等環節通過筆錄、錄音、錄像等方式留痕，便于以后查證，既可以提高決策的效率，也有助于責任劃分，同時還可以促進部門之間的信息共享，提升資源的整合力。可以說，痕跡管理有利于改善高校權力制約松、內部資源散、執行監督軟等問題，是提升高校治理能力、推動高校走出治理瓶頸期的重要突破口。

（一）痕跡管理推動了高校治理精細化

高校的治理必須緊跟時代的發展不斷創新，在國家治理現代化的大趨勢下，高校治理現代化也成為一種必然要求。高校的治理必須跟上社會發展的步伐，需要引進先進的、有效的管理手段，提高管理品質，提升治理能力。痕跡管理作為一種重要的管理創新方式，其意義非同小可。它大大壓縮了決策者的自由裁量空間，提高了管理效率，增強了監督實效，推動了高校治理的精細化，促進了高校治理現代化和治理能力的提升。

（二）痕跡管理明晰了高校治理主體的角色定位

痕跡管理可以客觀記錄留痕者的觀點、態度和行為，能與其法定的角色和職能形成對比，從而使每一位管理主體都能找到自己的坐標。比如，在傳統的“三重一大”集體決策方式中，只有“一把手”的角色是確定的、明晰的，其他決策者的角色都非常模糊，因為只有“一把手”的意見和主張才能在決策結果中得以真正體現，其他決策者的想法不能對決策結果產生直接的、決定性的影響。這其中的原因在于決策過程不透明，沒有通過各種方式客觀呈現，所以主要領導者的想法，包括違規違紀的想法都會以集體決策的名義出現。然而，實施痕跡管理之后，每一位決策成員的觀點和理由都會被記錄下來，更重要的是這些信息都會被公開，接受外界的評判和監督。于是，“一把手”在表態時就會收斂和謹慎起來，不大可能搞“一句話”“一言堂”，而是更加尊重每一位決策者的智力貢獻。在此情形下，決策者的角色會更加清晰明了。

（三）痕跡管理為內部資源整合與信息共享提供了技術支撐

信息的有效記錄和充分共享能促進校內資源整合，實現“1+1>2”的效果，也為學校“一站式”整體服務功能的發揮打下堅實的技術基礎，提供良好的技術支撐。痕跡管理在教學科研管理、貫徹落實黨的路線方針政策、學習黨章黨規等方面的應用，能有效推動信息共享，提升管理和服務效率。當教師課堂教學的課程名稱、授課對象、授課學時、授課地點等信息都被記錄下來后，教務管理部門計算教師的工作量只要打開系統就能查到每個教師的相關信息，不需要再一級一級下發通知，不需要讓教師填寫表格，再一級一級勞神費力地往上報，他們也就可以將主要精力集中于教學和科研工作，教師的心情也會因此而改善。在思想政治學習方面，痕跡管理同樣能發揮記錄和共享的雙重功能。

（四）痕跡管理為問責提供了依據

沒有問責，就沒有管理。2016年6月28日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《中國共產黨問責條例》，這為黨員干部違紀違規行為的問責提供了權威依據，是從嚴治黨的重要抓手。然而，問責必須以證據為基礎，以事實為依據，沒有客觀依據，問責就無法落實。比如，過去高校“三重一大”決策一旦出現失誤，往往會將所有責任完全推給全體參與決策的領導干部，無法真正確定每一個決策者的責任，最后導致無人負責。而實施痕跡管理后，不論是支持最終決策結果還是反對最終決策結果，所有人的意見都被錄音錄像，決策的全過程都可回溯、可查詢，這就為問責提供了倒查依據，從而大大提高了高校“三重一大”問責的實際效果和決策質量。

三、高校實施痕跡管理的主要領域及措施

從當前高校治理的實際情況來看，亟待實施痕跡管理的領域主要包括“三重一大”決策、教學科研管理和日常執行監督等方面，也就是說可以建立三個痕跡管理系統。

（一）“三重一大”決策痕跡管理系統

以痕跡管理推動高校“三重一大”制度創新，應該結合決策程序，做好以下幾個方面的工作：

第一，規范動議。提出需要集體討論的議題，是“三重一大”決策過程的開端，它決定了該項制度的價值。如果將不必集體討論的議題上會，就浪費了決策的資源。如果必須集體討論的議題沒有上會，又違背了“三重一大”制度的基本原則。也就是說，“該上會的不上會不行，不該上會亂上會也不行”，必須借助痕跡管理的契機規范高校“三重一大”決策中的議題動議環節。在高校“三重一大”問題的判斷和選擇上，要建立并執行明確的標準，不符合標準的堅決不能上會，達到標準的必須上會。任何領導提議將某一議題上會或不上會，都要有充分的理由，不允許任何人將某一議題強制上會或強制不上會。

第二，全程留痕。在高校“三重一大”事項集體決策時，事項的醞釀討論、最終決策等環節全過程文字記錄或音像記錄，保證過程都留有痕跡。記錄內容包括時間、地點、主持人、記錄人、出席列席以及缺席人員，還有個人發言的要點和最終表態。在決策環節，先由高校二級單位即各院系或相關職能部門討論，院長或部長（處長）發表意見，再由分管校領導發表意見，最后主要領導末位表態，會議結束后每個人對自己的意見簽字確認。在文字、錄音和錄像三種記錄方式中，錄像最為客觀，也最具說服力，因為它能將決策參與者的每一句話、每一個動作甚至表情都較為完整地記錄下來。全程留痕讓每一個人的意思表達都記錄在冊，也促使每一位決策者都能做到謹慎發言、認真表態，不再是“拍腦袋決策”“拍胸脯表態”“拍屁股走人”。[4]

第三，公開痕跡。高校“三重一大”決策痕跡還必須在一定范圍內公開，接受行政人員、教師和學生的監督。“三重一大”議題的選定、個人表態、最終決策的形成等信息要在學校一定范圍內公開，接受查閱和監督。例如，所有行政部門主要領導、二級學院院長、教代會代表都應有權調閱記錄材料。同時，建議成立學生監督委員會，規定學生監督委員會的成員也都有權查閱痕跡資料。這些監督者一旦發現決策中存在問題時，可以向學校紀委或上級紀委反映。并且中央也提出：高校必須嚴格執行“三重一大”集體決策制度，完善群眾參與、專家咨詢和集體決策相結合的決策機制，推動學校領導班子科學決策、民主決策、依法決策，切實加強對權力運行的制約和監督。[5]實施痕跡管理，也有利于落實中央關于完善“三重一大”集體決策制度的要求，決策的科學性和民主性也會大大提升。

第四，依痕追責。高校“三重一大”決策的痕跡管理，保證了過程的可追溯、可還原、可追責。痕跡管理讓權力運行的全過程可重現、可復原，突出了事前監督和事中監督，也為決策問責提供了倒查的依據，讓上級黨委、紀委、教育紀（工）委檢查、考核和落實領導干部責任追究終身制有了強有力的抓手。[6]當高校“三重一大”決策出現冒進失誤、帶病提拔等問題時，就可以查閱記錄在冊的文字、音像資料，找出該決策參與者的名單，包括支持者、反對者和中立者，以此作為問責的事實依據。根據每個決策參與者的不同角色和當時對決策所持的不同態度，確定其相應的責任。此舉也必將推動高校決策失誤終身追責制的全面落實。

痕跡管理的引入，必將大大增強高校“三重一大”決策制度的執行力，推動高校反腐倡廉工作走上新的更高的臺階。

（二）教學科研痕跡管理系統

痕跡管理在高校教學科研管理中同樣可以發揮重要的作用。教學科研痕跡管理主要包括三個環節：其一，痕跡管理平臺的開發和推廣。高校教務管理部門和科研管理部門開發一個系統，為教師和科研人員錄入信息提供條件。在統一的教學科研管理平臺上，管理部門設定統一的格式，方便教師和科研人員上傳信息。其二，平臺收集教師和科研人員的相關信息。教師的開課信息、教學學時、授課對象、授課地點等信息，在教師上課期間的刷卡等動作完成后，自動上傳到系統。科研人員主持課題的數量、課題級別、科研經費、發表文章的數量、刊物級別、轉載情況等信息，或者在課題立項后自動記錄，或者通過科研人員手動錄入系統。相關信息便永久性地儲存起來了，可以隨時查詢。其三，平臺發揮評價功能。在績效考核或職稱評定統計教師和科研人員的教學科研業績的時候，只需輸入相關教師或科研人員的工作證號，他們的教學業績和科研業績便一目了然。這樣，不僅省卻了教師和科研人員無窮無盡地填寫各種表格的辛苦，而且工作效率也會大大提高。

此外，借助教學科研痕跡管理系統，還可以提高學校紀檢監察機關的工作效率。例如，當有人舉報某某教師在職稱評審等事項上有科研成果或教學工作量的造假行為時，學校紀委就可以登錄教學科研痕跡管理系統進行調查，在很短時間內就能調查清楚，并及時公布調查結果。

（三）執行監督痕跡管理系統

高校除了承擔教學、科研任務之外，還有很多黨務工作和行政工作，可以統稱為執行和監督工作。就黨務工作來說，學校各級黨組織必須學習和宣傳黨中央的政策、文件和重要會議精神等。高校的黨務工作中也可以實施痕跡管理。中央巡視組在巡視過程中發現部分高校二級單位的黨支部活動有造假嫌疑，也就是說為了應付巡視組檢查，偽造黨支部活動的時間、地點和內容。這種行為發生的原因之一就是沒有對黨支部活動實施痕跡管理。如果這些信息（包括活動主題、活動照片和視頻等）被強制性地要求輸入執行監督管理系統，那么就不大可能出現偽造信息的情況。就行政工作來說，高校自主招生、招投標等領域也有必要推行痕跡管理。例如，高校在自主招生、特長生招生的各個環節中，用視頻記錄面試的全過程，包括考官提問、考生表現、現場環境等都記錄下來，上傳至執行監督痕跡管理系統，以供查閱，這樣就可以在很大程度上避免招生腐敗的出現。招投標領域也同樣可以納入痕跡管理系統，記錄所有投標者的信息，也記錄所有評標者的表現，防止圍標、串標等腐敗行為。

誠然，痕跡管理也存在一些需要重視和值得研究的問題。一是痕跡管理在技術上可以推動信息共享，但是部門利益可能會阻止痕跡管理的推行，這就對學校高層領導者的意志和決心提出了挑戰。二是推行痕跡管理的同時，還要建立“善”的制度。比如用包干的方法替代報銷，這樣就可以減少腐敗機會，同時提高資金使用效率。三是過多的收集痕跡可能會導致一些負面的影響。實踐中，有些高校用攝像機和錄音設備多角度、全過程記錄教師授課的一言一行，部分教師對此頗有微詞，這是否在一定程度上抑制了教師授課的創新精神和工作激情，需要進一步探討和研究。

參考文獻：

[1] 任建明，張麗曼，王凡，等.黨內監督重在落實[J].前線，2004（5）：18-22.

[2] 史富泉，滑云龍.如何保障“三重一大”制度在高校的有效實施[J].教育理論與實踐，2009（2）：27-29.

[3] 龔洋浩.高校緣何腐敗頻發[N].中國紀檢監察報，2015-04-27.

[4] 周巧藝.樹“三觀”改“四風”[J].新湘評論，2013（22）：17-18.

[5] 王立英.以深化改革推進教育系統黨風廉政建設[N].中國教育報，2014-02-28.

[6] 徐榮梅.大數據反腐的現實困境和路徑選擇[J].理論月刊，2017（8）：171-175.

責任編校 陳 瑤

Trace Management： a Breakthrough Improving Administrative Capabilities of Higher Education Institutes

DU Zhizhou （High-Level Research Institute of Humanity and Social Science， Beihang University， Beijing 100191， China）

Abstract： Universities in China having currently entered a bottleneck of management， issues of loose restriction of power， dispersed resources inside and elastic executive supervision are prominent. The application of trace management as a new notion and means of management benefits the administration capabilities of such institutes， thus of vital importance in the breaking through of the bottleneck in the predicament of management. The trace management systems of “three important elements and one largeness” for decision making， for teaching and research and for execution supervision are to be constructed with focused attention by such institutes so that the connotative development can be realized for higher education.

Key words： trace management； “three important elements and one largeness”； administrative capabilities of higher education institutes