資產收益扶貧新模式助力脫貧攻堅戰

童永勝

《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）指出，我國扶貧開發已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，中西部一些?。ㄗ灾螀^、直轄市）貧困人口規模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，減貧成本更高，脫貧難度更大。實現到2020年貧困人口全部擺脫貧困的既定目標，時間十分緊迫、任務相當繁重，必須在現有基礎上不斷創新扶貧開發思路和辦法，堅決打贏脫貧攻堅戰。

資產收益扶貧

最初的扶貧方式以扶貧資金直接補貼給貧困戶為主，但是這種“輸血”式的扶貧方式助長了“等、靠、要”的懶惰思想，不利于形成貧困戶自身發展的動力和能力，于是以“造血”為主的產業扶貧方式成為了主流扶貧方式。但是在產業扶貧的實踐中，也出現了諸多問題和挑戰，比如免費發放種苗、畜苗，幫助農戶自己發展畜牧業和特色種植業，由于農戶市場經驗和經營管理能力不足，獨立的、分散的家庭產業發展面臨的市場風險降低了產業扶貧資源的投資效率，喪失勞動力的農戶甚至不能享受這種產業扶貧政策的紅利。

《決定》提出了打贏脫貧攻堅戰應遵循的一些基本原則，例如堅持因地制宜、創新體制機制的原則；突出問題導向，創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變；創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變；創新扶貧開發模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變。《決定》中的這些思想原則在各地的扶貧實踐中充分貫徹落實，并取得了獨特的創新成果——資產收益扶貧。

資產收益扶貧，是扶貧資金直接補貼扶貧和產業扶貧的融合和創新，是在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶，農民合作社和其他經營主體也可以通過土地托管、牲畜托養和吸收農民土地經營權入股，貧困地區水電、礦產等資源開發，可以賦予土地被占用的村集體股權，資產可由村集體、合作社或其他經營主體統一經營，明確資產運營方對財政資金形成資產的保值增值責任，形成合理有效的收益分配機制，相關經營主體利用這類資產產生經濟收益后，貧困村與貧困農戶按照股份或特定比例獲得收益。

資產收益扶貧項目將資本和市場緊密結合，形成了強勁的扶貧力量。在2017全國脫貧攻堅先進事跡報告會上，北京德青源農業科技股份有限公司董事長鐘凱民帶領企業積極推動的“金雞產業扶貧計劃”，榮獲“2017年全國脫貧攻堅獎創新獎”。德青源以蛋雞產業為抓手，在國家扶貧政策、資金的支持下，通過市場化運作，創新探索“資產收益扶貧”新模式，已成功在全國多個貧困地區落地“金雞產業扶貧計劃”項目，資產收益扶貧工作已取得明顯成效。比如河南洛寧縣的德青源金雞資產收益扶貧項目，帶動280人就業，并向全縣4913名低保、五保貧困群眾和37個貧困村分配資產收益271萬元，通過代養模式，帶動600戶貧困群眾每戶年均增收8000元以上。

資產收益扶貧的總體要求

在脫貧攻堅的實踐和創新中，各地積極探索資產收益扶貧，在推動產業發展和幫助貧困群眾增收方面取得了初步成效，但也存在一些亟需規范的問題。為進一步做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作，國務院扶貧辦出臺了《關于做好財政支農資金支持資產收益扶貧工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分赋隽速Y產收益扶貧的發展方向和指導思想，提出以幫助貧困群眾增收脫貧為目標，緊密結合產業發展，完善制度建設和風險管控，規范、健康，有序推進資產收益扶貧，為打贏脫貧攻堅戰提供有力支撐。

《通知》提出了做好資產收益扶貧工作應堅持的四條基本原則：一是因地制宜，穩步推進。在試點、示范的基礎上，總結出發展資產收益扶貧的一般經驗和可靠做法，從而結合地區資源稟賦、交通區位、文化傳統等區情，科學高效地實施資產收益扶貧規劃。二是產業為本，注重實效。資產收益扶貧仍是以產業發展為主要拉動力，將貧困人口納入現代產業鏈分工，因而產業發展是核心與基礎，應結合本地產業發展基礎與市場和政策環境選擇發展前景最為廣闊、最利于惠及貧困人口的主導產業。三是加強引導，強化風控。在選擇資產收益扶貧產業和項目實施主體時，應充分考慮市場風險，選擇市場回報率穩健的產業和經營實力較強的實施主體，建立健全收益分配機制，兼顧各方利益，確保貧困人口穩定獲得資產收益。四是完善制度，規范運行。在完善利益分配機制、項目管理機制與資金監管機制等方面，通過多方參與、科學論證、嚴格考評，確保資產收益扶貧規范運行。

推進資產收益扶貧機制創新

資產收益扶貧以產業為依托，將自然資源、農戶自有資源以及各類扶貧資金資產化，由經濟實體以市場化的方式經營，并將收益落實到每個貧困農戶，為其帶來可持續的財產性收入，從而達到持久脫貧的目標。資產收益扶貧的運行機制，既應適應市場經濟發展環境，也應凸顯扶貧政策社會效益，通過創新和完善其運行機制，可以更有效地發揮資產收益扶貧的效能。

首先，確定資產類型和范圍。用于資產收益扶貧的資產來源，最主要的是利用中央財政和地方財政中專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、鄉村旅游等項目形成的資產，貧困地區水電、礦產、太陽能等自然資源開發，可以賦予土地被占用的村集體和農戶股權，獲得資源開發帶來的分紅，村集體的集體土地資源也可入股分紅。農戶自有資源也可入股，如通過土地托管、牲畜托養和土地經營權流轉入股分紅。在確定入股比重時，既應考慮農戶入股資產的市場價值，也應突出扶貧導向、合理適度提高貧困戶入股比重。

其次，確定投資的產業項目和經營主體。匯集的資產投資于什么產業和經營主體，應立足本地優勢產業和優勢資源，統籌考慮產業基礎，區域布局，一、二、三產業融合，市場環境，群眾意愿等因素，選擇具有良好發展預期的產業項目，重點發展優勢特色種養業、農副產品加工業、農業生產社會化服務、鄉村旅游等產業項目，緊緊圍繞產業發展為核心推進資產收益扶貧，充分發揮產業發展對于地區經濟和扶貧事業的輻射帶動作用。確定了投資的產業之后，嚴格選好投資的經營主體，選擇治理結構完善、財務管理健全、經營狀況良好、經濟實力較強、樂于扶貧助困且誠信守約的企業、村集體經濟組織、農民合作社等新型農業經營主體作為資產收益扶貧的經營主體。在簽訂項目實施協議時，應嚴格約定扶貧資金和農戶入股資產的使用和分紅細則，在支持保障項目經營主體盈利的同時，確保農戶尤其是貧困農戶能夠穩定獲得收益。

第三，安全保障農戶收益。根據項目實施協議，強調資產運營方的項目經營主體對財政資金形成資產負有保值增值責任，通過多方參與、溝通協商，因地制宜、切合實際確定具體的收益分配方案。在分配收益時，用于資產收益扶貧的財政投入所形成的資產，收益權優先分配給貧困村和貧困戶，并向喪失勞動力或弱勞動力的貧困戶、貧困殘疾人戶傾斜；自然資源和私人資產投資入股，則應按照資產市場回報率和農戶入股資產份額等比例分配。收益分配，最重要的是保證收益分配的安全性和穩定性，可推廣使用“保底收益+按股分紅”的分配方式，其次在分配的過程中，既體現同等資產通過市場運作獲得等量回報的公平性，也應體現資產收益扶貧項目重點幫扶貧困人口的導向性。

第四，動態調整收益農戶。資產收益扶貧應按照精準扶貧、精準脫貧的要求，根據動態脫貧情況，適時開展受益對象的動態調整。貧困戶的貧困程度，應接受不同力度的幫扶，對于貧困程度減弱的農戶，可適當減少其收益分配優先權，對于脫貧農戶，確認已穩定脫貧的，在保障其繼續享有基礎幫扶政策的同時，可以取消其資產收益分配優先扶持政策，調整出的資產收益權可分配給其他貧困戶，或注入村集體資產，用于發展村集體產業或公益事業。在使貧困戶獲得資產收益的同時，也可吸納由勞動能力的貧困戶參與資產收益扶貧項目的務工勞作，從而使貧困戶獲得一份穩定的工資性收入。

第五，資產收益扶貧項目的風險預防和管理監督。資產收益扶貧項目的風險主要存在于項目經營風險、投入資產使用風險和收益分配風險。防范項目經營風險，關鍵在于產業項目和項目經營主體的選擇，其次政府部門應提供必要的扶持政策，提高經營主體抵御市場風險的信心和能力，同時鼓勵經營主體購買商業保險，分散和降低經營風險。防范投入資產違規使用風險，組織上，各級財政和扶貧部門加強資金監管和督察，發揮貧困村第一書記、駐村工作隊和村兩委的監督作用，形成上下聯動的資金監管機制；制度上，著重落實信息公開制度，切實保障群眾的監督權、知情權，提高公眾參與度；發現挪用、套取扶貧資金和入股資金的違法行為，應按照有關協議和法律法規從嚴處理。防范收益分配風險，主要在于降低項目經營風險和投入資產違規使用風險，同時嚴格約定收益分配方案，鼓勵企業通過購買商業經營保險，提高資產收益償付能力。