村級民主治理的發生基礎與實質內涵

摘 要：通過分析一個鄉鎮的村莊選舉和村民自治實踐來認識一些中西部農村地區特有的民主治理現象。研究發現一些中西部農村地區村級民主的發生有其特有的政治社會基礎和民主內涵。在人財物大量流失的背景下，中西部地區村級民主的發生是政府行政支持的結果。同時，村級民主的發生也與中西部地區村莊社會基礎的演變有關，在富人城鎮化、中等收入群體占主導的結構背景下，能夠代表村民利益，回應村民訴求的村莊中等收入群體成為村莊的領導階層。這部分群體通過群眾動員和民主自治的方式來開展村級治理，實現了村級治理的民主內涵。

關鍵詞：實質民主；行政介入；中等收入群體；群眾路線

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1000-5099（2018）05-0106-08

Abstract：Through the analysis of village elections and the practice of villagers self￣government in a township， we can understand the phenomenon of democratic governance that is peculiar to the middle and western rural areas. The study found that the occurrence of village￣level democracy in rural areas of the Midwest has its unique political and social foundations and democratic connotations. Against the backdrop of a large loss of human and financial resources， the occurrence of village￣level democracy in the central and western regions was the result of government administrative support. At the same time， the occurrence of village￣level democracy is also related to the evolution of the social infrastructure of the villages in the central and western regions. Under the background of the urbanization of the rich and the middle￣income groups， the middle￣income groups that can represent the interests of the villagers and respond to the demands of the villagers have become villages. Leadership. This group of people carried out village￣level governance through mass mobilization and democratic self￣governmenance， and achieved the democratic connotation of village￣level governance.

Key words：substantial democracy；administrative intervention；middle￣income groups；mass route

一、問題的引出

改革開放以來，在西方民主價值觀念和民主選舉經驗的影響下，我國從農村開始開啟了一項以民主選舉和村民自治為內容的民主治理試驗改革。但隨著村民自治的深入發展，學者們都不約而同的發現村民自治和民主選舉模式沒有促進社區公共事務的發展，也沒帶來民主政治，反而出現了新形勢下的“精英政治”[1]，基層代理人仍可利用職權來為自身盈利，基層治理陷入內卷化的困境[2]。

面對村民自治和民主選舉的變異，學界展開了大量的研究，主要是分析改革開放以來政治制度變革對村民自治所產生的影響。如渠敬東[3]、周飛舟[4]、趙樹凱[5]分析分稅制以后，鄉鎮政府面臨著“事權”和“財權”不匹配的局面。歐陽靜[6]、賀雪峰[7]則進一步分析在資源汲取背景下，鄉鎮政府面對事權和財權不匹配所采取的應對行為和策略行為，包括與富人、狠人等基層社會勢力合謀來達成自身的任務目標。而沈延生[8]、趙樹凱[9]則側重于分析鄉鎮政府是如何選擇和控制基層精英，包括控制村莊選舉，村干部準公務員化，村財鄉（鎮）管以及直接派公務員進村管理村務。 房正宏[10]、吳玉紅[11]也指出在上級政府的壓力下，鄉村關系出現“行政權”與“自治權”錯位與越權現象。

學者們在探究原因時，往往是從國家政權建設的視角來分析國家對基層治理實踐所產生的不良影響，特別是行政權對自治權的不斷壓縮，并認為國家行政權力干預和鄉鎮政府控制村莊選舉是村民自治和民主政治失敗最主要的原因。因此，主張國家權力退出，恢復真正的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督[12]。但稅費改革以后，基層政府無需再汲取資源，不再有較強的行政任務和命令，基層政府干預村民自治的動機和能力都已經大大減弱，外界所期待的民主自治依然沒有大規模的發生。這也讓人再次思考民主發生的基礎和條件是什么。

2015至2017年，筆者分別在全國不同的農村地區開展村民自治的調研，調研期間筆者發現，一些地區村級民主治理的發生恰恰是政府介入和行政支持的結果，而在一些政府完全放任的地區，村級治理卻出現了懶散癱瘓的局面。在后稅費時期，政府一定程度的介入和支持，恰好把農民重新組織了起來，為村級民主治理的發生奠定了基礎。此外，筆者發現，村級民主往往發生在村莊社會結構較為均質化的地區。調研過程中，所出現的這些現象，也啟發筆者反思村民民主治理發生的基礎和條件是什么。

高萬芹：村級民主治理的發生基礎與實質內涵

本文通過對丫鎮村干部選舉和村級民主實踐的考察，來認識一些中西部農村地區的民主治理。本文之所以選擇這個地區，是因為這個地區跟中西部的大多數農村一樣，是以農業生產為主的村莊，青壯年大都外出務工，村莊富人也大都離開農村，實現了城鎮化，村民也較為散沙化。同時，鄉鎮的財政實力薄弱，屬于利益稀薄的地區。這一鄉鎮能夠代表中西部的大多數農村地區，具有典型性。然而，正是在人財物流失、有限的資源背景下，這個地區鄉鎮政府的介入和制度供給有效的激活了村莊社會的力量，實現了村級民主治理。通過對這一鄉鎮村級民主治理實踐的案例解剖，能更好的理解中西部地區村級民主治理發生的基礎。

需要說明的是本文的“民主”主要指民眾真正參與協商和參與治理的“實質民主”，而非重視程序選舉的“形式民主”。按照王紹光對中西民主內涵的分類和對比[13]，本文的村級民主包括以下內涵：村干部是否具有代表性，村級治理項目是否反映人民的基本需求，村級治理是否產生諸如社會正義、良治、福利、民享等實質效果；而并不看重村干部是不是民主選舉產生，選舉是否具有競爭性，以及村級治理是否帶有諸如民權、自由、正式制度與程序等形式特征。

二、村干部的選拔與村級民主實踐

（一）“兩推一選”下的村干部選拔

Y鎮可以說是典型中西部農村地區的鄉鎮。Y鎮位于川西平原下面的一個偏遠鄉鎮，屬于純農業型鄉鎮，工商業經濟并不發達，由于農業收益較為低下，村莊中的年輕人大都外出務工，只剩下老年人在家務農。在長時間市場經濟的洗禮下，農民之間也發生了階層分化。

Y鎮收入在20萬以上的富人群體大約占3%～5%左右；70%農民家庭的收入都在中等收入水平上，大約在3～20萬之間；剩下的就是生活在底層的群體。由于村莊附近沒有經濟機會和利益空間，Y鎮富人群體大都進城，實現了城鎮化。村莊中很少有富人精英競選村干部，并且因為青壯年勞力的大量外出務工，村莊選舉一直不激烈，有的村莊甚至無人愿意當選村干部，需要鄉鎮干部插手，做工作才能選出合適的干部。Y鎮很多村民對村莊選舉一無所知，對誰來當村干部也不十分關心，反而是一些無賴、想占便宜的人愿意出來當村干部。面對這種情況，鄉鎮政府也只能嚴格把關，盡力挑選出一些有能力，又沒有不良企圖的村干部。

Y鎮村干部的選拔主要是“兩推一選”的形式，“兩推”采取的是座談的方式，Y鎮更重視村支書的任選。村支書的任選一般要通過以下程序：先由黨內和黨外人士推薦支委候選人，鄉鎮黨委派人到村里對黨員和群眾進行個別座談，征求村民代表和黨員代表的意見，特別是村委班子和書記的意見，了解黨員、群眾對新一屆人選的建議，通過在黨內外個別座談了解的基礎上，根據多數黨員、群眾意見，并結合上屆村支委會意見，按差額比例，提出新一屆村黨組織委員候選人初步人選；接下來確定新一屆村黨組織委員候選人預備人選，預備人選在村黨員大會醞釀通過后，確定為正式候選人，提交全體黨員進行選舉；再由鄉鎮黨委根據推薦情況和任職條件，提名書記人選，在支部委員中選舉產生支部書記。

村主任的任選形式和程序上要進行海選，但實際上也要由鄉鎮黨委考察了后再決定。一般來說，村主任的人選會問村書記的意見，由村書記根據本人的觀察或是聽取一些老干部、老同志的意見來推薦合適的人選，鄉鎮干部再根據村書記的推薦進行考察。大部分情況下，鄉鎮干部會尊重村書記的意見，但對一些考察不合格的也會予以否決，對一些村莊情況較為復雜，村書記能力不足或存在其他問題的，鄉鎮領導也會直接搭配村委班子，以增強村級組織的戰斗力和治理能力。鄉鎮黨政機關會綜合各種情況來搭配村委班子，并根據村書記個人情況（經濟狀況、性格特征、積極性、責任心等）來選一個能夠制衡，配合村書記的人作為村主任，有時也會把適合下屆村支書的人選提拔為村主任進行培養。村主任人選被確定之后，接下來就是走形式，把已定好的村主任“選”出來。Y鎮村主任的選舉基本上是村小組長“代選”，大部分村民對選票沒太大興趣，并沒有很強的選舉權利意識。

（二）在村中等收入群體與村級民主治理 在村民不關心村莊選舉，富人不想當村干部的情況下，被選村民和鄉鎮政府挑選的村干部主要是一些“在村中等收入群體”。這些群體位于村莊的中間位置，不富不窮，收入大約在“3～20”萬之間。這部分群體收入主要是在村鎮附近獲得，長期在村莊中生產生活，有時間，也有能力投入到村級治理中來，一些較有公心的人就被推選為村干部。一些研究也發現了這些群體在村莊農業生產和村莊社會生活中的作用和價值，并稱他們為“中農”[14]、“中堅農民”[15]、“中等收入群體”[16]、“中間階層”[17]。在村莊精英大量流失的情況下，這部分能夠在村莊中，獲得不低于外出務工收入的青壯年勞力就成為村中的“能人”。他們在鄉鎮的培養和推選下，也成為村干部的重要來源。然而，這些不是被海選出來的中等收入水平的村干部，卻在村級治理中體現了較強的民意基礎和民主色彩。

從治理主體和治理對象的權力關系和互動關系上來看，作為偏遠農村地區的中等收入水平的村干部，既沒有過多的私人資源，也沒有可支配的公共治理資源，村級治理面臨較多的困境。在這種局面下，村干部除了利用自己的人情面子，常規性的動員村組干部之外，也只剩下群眾的力量。Y鎮村級權力結構呈現出多中心、分散、弱小、扁平化的狀態。這種權力結構就決定了村干部權勢地位較弱，無法形成一個強勢的權威中心，也沒有私人權勢資源來開展治理，村干部要想有所作為必須聯合群眾的力量，激發村民共同參與來實現村級治理的目標。在村級權力關系較為扁平化的狀態下，村民的權力地位也較為平等，這也為村民平等參與協商提供了條件。同時，村民在參與過程中能夠表達自身多樣化的利益訴求，村級治理就具備了民意基礎。對于村莊精英和村治主體來說，他們在最初的動員，協商村民利益矛盾和最終決策中發揮了更為主要的作用，他們承擔了更多的組織協調和交易成本。與此同時，他們也加深了與群眾的感情交流，收獲了較高的社會聲譽。

從治理機制和模式上看，在村莊一些難以解決的公共事務上，例如水電路渠等基礎性公共品的供給，惠農資源的分配，矛盾糾紛的調解，乃至上級安排的行政任務上，村干部更多的是通過村民參與和民主商議的形式來解決，廣泛的開群眾會，把群眾的積極性和能力調動起來，并形成村莊共識、策略方案和公共決議，在此基礎上形成公共性的輿論壓力和集體行動的能力。惠農資源也恰恰給了村干部一定的資源來調動村民參與會議討論和村莊公共事務的積極性。作為普通的以農業生產為主的村莊，雖沒有大的專項項目，但還有一些小型項目和惠農指標資源。村干部完全可以借助資源分配的權力，把村民的積極性調動起來。在廣泛的群眾參與和共同治理上，形成了一種民主集中制模式，村莊的公共性被較大的激發，村級的很多公共事務就容易展開，少數不服從集體決策的人和較難解決的矛盾糾紛，在村民的群策群力下也有了解決的空間。

從治理結果上看，在中等收入型村干部的帶動下，村民自治得以實現，其民主化的治理模式體現出一定的平等性、公平性、協商性和自決性，實現了村莊的社會整合。村干部靠著自己體制性的身份和村民的認同支持，積極爭取鄉鎮、縣市領導的幫扶，對于村民的事情積極回應，靠著責任心來不斷的積累權威資源，在治理過程中不僅酌情對弱勢群體加以保護，對一些“蠻橫”的少數人，也敢于堅持正義，符合大多數村民的公共利益。

不同于富人干部，中等收入水平的村干部由于私人性的社會資本較弱，開展村級治理的手段主要是利用一些外部資源來激活村莊參與和民主自治的能力。也就是說村干部開展村莊治理的條件，一是國家輸入的資源和有限的村集體分配權力；二是村莊內生的社會資本。村干部在其中的角色是把國家公共資源拿來激活村莊社會資本，通過國家資源的社會化運作，實現了自治民主化。農民的參與實現了權力運作和利益分配的公共性。

透過上述分析，我們發現Y鎮村干部的選拔方式和鄉鎮政府的管理并沒有造成村級權力秩序的無序，也沒有對村民參與村莊政治產生排斥，某種程度上說，恰恰維持了鄉村的基本秩序，彌補了村干部接班人的危機問題，激發了村民參與村級治理的熱情。這也讓我們開始反思后稅費時期，中西部地區村級民主發生的基礎和條件。

三、民主治理的政治社會基礎

（一）治理轉型與行政支持的必要性

學界一直以來把鄉鎮政府對村級組織的過多管理和干預作為村莊民主自治失敗的重要原因，村級組織在鄉鎮政府的控制下演變為鄉鎮政府的“一線”組織，在農業稅費收取等自上而下的任務中發揮著重要的作用。但稅費改革以來，鄉鎮政府的這種行政任務壓力大大減輕，對村級組織的管理掌控也大大減弱。有些學者用“懸浮”型政權來形容后稅費時期鄉村兩級組織的變化和不作為[18]。國家治理轉型也導致基層治理的轉型變遷。鄉村兩級沒有結成利益共同體的空間和必要性，鄉鎮政府也不需要狠人、強人來當村干部，反而在維穩的壓力下，更傾向于選擇維護村莊秩序的“老好人”[19]。

在這種大的轉型背景下，Y鎮作為中西部地區一個普通農業型鄉鎮，村級治理的主要任務目標也是維持基本的底線秩序，不出事，并不需要特別強有力的富人干部來積極作為。除了個別樣板村和典型村鄉鎮會投入較多資源，重點打造和積極介入之外，對于大部分村莊，鄉鎮政府處于一種“消極行政消極行政就是鄉鎮政府只辦理上級交辦下來的事情，不在上級交辦的事情以外辦事。具體地說，鄉鎮行政更多實現保護的職能，而不是建設的職能。的態度，村莊中沒有大量的新農村建設和發展致富的任務，鄉鎮政府也只要求村干部們能維持基本的村莊秩序，不出事。在不出事的任務目標下，稅改之后鄉鎮對村級權力的介入更多的是為了維持村莊基本秩序和“不出事”。為“不出事”，鄉鎮政府也傾向于選擇有一定能力和公心的村干部來維持基本的底線秩序。

此外，村莊精英的大量流失和村莊精英當選村干部的積極性不足也是鄉鎮政府介入村級選舉的重要原因。為了保障村干部更替的正常進行，鄉鎮政府積極挖掘村莊社會能人，培養接班人。并且，被選中的村莊“精英”，也只是“矮子里面拔將軍”，并不強勢也沒有足夠的權勢影響力，與普通村民差不多，最多是在某方面有所突出，這就需要鄉鎮政府提供一定的支持。村干部接班人也需要一定時間的培養和積累，才能逐漸樹立自己的威信，在村莊之中立足。在此期間，村干部與鄉鎮黨政人員產生各種情感和利益關系，出于情感面子、責任心乃至恩惠關系等多方面的考慮，他們的參政熱情和能力也逐漸提高起來。因此，在資源匱乏的Y鎮，鄉鎮政府在村干部的選舉和控制方面，發揮了更為積極主動的角色，從而成為村莊精英參與村級治理的重要驅動力。

鄉鎮黨政機關對村干部的選拔培養，某種程度上彌補了精英流失和精英參政動力不足的問題，保障了村級組織的正常權力更替。此外，村主職干部也離不開鄉鎮政府的培養、提拔和支持。鄉鎮黨委書記不僅通過培養一些后備干部來解決村治動力不足的問題，而且在村委班子的搭建上，也會考慮形成一個強整合力的村委班子，并注重樹立村支書的基本權威，彌補村干部消極或是能力不足的情況，并形成以書記權威為重心的領導班子。因此，在人財物流失的中西部地區，黨委政府的介入和外部的制度支持對村民自治和民主治理的實現具有十分重要的意義。當然，鄉鎮政府的介入是有限度的，在實際的村級治理過程中，鄉鎮政府很少介入，充分保證村民的參與權和自主權。只是會提供相應的資源供給和管理支持，以保障村級組織和村民組織的正常運轉。并且，鄉鎮政府對村干部的選拔也征求了群眾的意見，綜合了一些村莊老干部、老黨員和村民的意見，其“兩推一選”的人才選拔機制有較多的民主意涵。

（二）行政介入下“兩推一選”的民主內涵 兩推一選表面上是鄉鎮政府在介入整個選舉流程，但實際上暗含了很多的民主內涵和民意基礎，是一個選賢任能的過程，也恰好應對了當下基層治理轉型變遷的要求。以村支書為例，村支書的產生是由鎮黨委書記和村支委經過長期考核、培養和選拔的結果。成長為一個村書記一般需要經過兩個階段：一是村莊內部的推選；二是鄉鎮黨政機關的推選和任命。經歷了這兩個階段，最終選舉出的村支書一般既有群眾基礎和民意認可，又有基層黨政機關的共同認可。村支書的選舉過程雖然是三年一屆，但是，從村莊精英到村支書需要更長的時間和實踐，這需要對村莊精英能力、責任心等綜合考核，也需要鄉鎮和村兩委組織的培養。因此，村支書的選舉類似于一種“選賢任能”的人才選拔機制，它更像一種內部考核培養制。

村支書在成為書記之前，一般先在村里有一定的特殊表現或是過人之處，在鄉里鄰里有一定的口碑。這些過人之處主要體現在：經濟狀況、公心魄力、年齡精力、知識水平、村莊影響力等。他們因這些優勢被村民推選或被鄉村干部發現，成為村副職干部或小組長等。在當職期間，隨著實踐的歷練和經驗的積累，逐漸有一定的能力承擔村主職干部的職位，而被提拔為書記、主任。不排除一些當權的村干部，在推選黨員和村組干部的時候會因為自身利益的考慮，長期把控村級政權，不發展村干部或是限制發展黨員，排擠異己。但鄉鎮黨政機關也會做出相應的介入，以保障村級權力的正常更替和新鮮血液的進入。對于鄉鎮政府來說，在新的治理形勢下，村莊穩定是大局，在考慮村支書的人選時，更為公平公正，他們更超脫于村干部的個人利益和村級權力斗爭，這在一定程度上糾正了村莊權力更替出現的不公正現象。

如果說村干部的起步和發掘首先是村莊社會的自我認可和發掘，那么鄉鎮政府的考核、任命和選拔，則是一個政府意志的體現。村干部特別是村支書的人選需要經過鄉鎮政府的考核，除了對村級權力更替和博弈有一個監督、糾偏的作用外，再就是為了保障村干部也能聽黨委指揮，是政府意志在村級政權的一個表達。因此，村支書的人選經歷了一個再淘汰和再選拔的過程，第一輪是村莊內部的淘汰選拔，第二輪則是基層政府的淘汰選拔，村支書的最終人選是國家和村莊社會意志表達的結果。

因此，我們看到，盡管稅改之后，鄉鎮政府仍在介入村干部的選舉，但是，村級治理卻反而出現了民主治理的狀況。鄉鎮政府對村干部的選拔不是完全不顧民意基礎，而是綜合了一些村莊老干部、老黨員和村民的意見。只是這些人才的選出，并沒有通過正規的選舉程序，而是事先就已經考察好的。鄉鎮黨委對村級組織的行政介入反而成為中西部農村地區鄉鎮應對村干部治理動力不足，治理能力下降的應對機制。這種建立在內外舉薦、實踐歷練基礎上成長起來的普通“村干部”，逐漸成為村級治理的有效力量。

（三）在村中等收入群體與民主治理的親緣性關系 “民主善治”的實現需要鄉鎮有一個好的培養選拔機制，但也需要一部分關心村莊事務，能夠代表大多數村民利益的主體。在Y鎮，有相當一部分群體逐漸成為村民公共利益的代言人，他們在參與村落公共事務和農村建設發展上有一定的熱情，成為村莊民主發生的社會基礎。在村莊富人精英流失的背景下，這部分群體就表現為一部分中等收入群體的崛起，他們與大多數村民有著共同的經濟社會屬性，能夠作為村民利益代言人維護大多數村民的利益。這些內生的力量成為村級民主治理發生的社會基礎。

在村中等收入群體的收入來源主要是來自村莊中的農副業生產，他們也在村莊中長期生活，與大多數村民有著共同的經濟社會屬性，對改善農業生產和農村生活的公共品需求強烈。因此，能代表大多數村民的利益訴求，與國家進行談判和討價還價。他們也有一定的積極性來關心村莊公共事務。中等收入群體與普通村民在公共品需求方面所體現出來的利益一致性，讓他們有較強的合作互助訴求。除了有較強的利益動機參與村莊公共事務之外，中等收入群體也有較強的價值情感動機參與村莊事務。他們的價值情感體驗主要在村莊中，在村莊公共生活之中的地位影響能讓他們體驗到自身的價值，因此，受村莊公共規范和熟人社會人情面子的約束也較強。

他們也有一定的能力成為村莊的領導者。作為長期留守在村莊的精英，他們是村莊公共政治生活的主要參與者。他們在年齡、技能、人脈、眼界、文化水平、政治覺悟和接受新事物上所表現出來的能力，讓他們成為村莊公共規范的維系者和傳承者，也是新秩序規則的引領者和實踐者。他們作為中間階層，能夠調和村莊中各階層之間的利益關系，也熟悉和理解大多數村民的利益訴求。他們之中有一定見識和公益心的積極分子，就成為體制內的精英，這些積極分子與基層政府人員也有一定的關系和往來，能夠最先理解政府的意圖，對國家和政府的政策理念也有一定的認可，也愿意承擔起村莊公益角色的職能。他們是村莊與外界接觸的窗口，是連接政府和村民之間的紐帶，屬于公共型人物，因而具有一定的地位和威望。

中等收入群體與村莊、村民的經濟社會關聯，使他們具備一定的經濟、社會優勢來開展村級治理。在村中等收入群體與大多數村民有著共同的經濟利益訴求和公共品訴求，他們出任村干部能夠很好的代表村民的利益，回應村民的利益訴求，并能動員村民一起參與到村莊建設中來。在熟人社會的背景下，在較為透明的信息、共識規則和信任關系下，熟人社會內部的自治資源就被在村中等收入群體激發出來。特別是后稅費時期，項目資源的輸入給村民自治帶來了新契機。在村中等收入群體中一部分具有公利動機的人逐漸成為村組干部，并把國家供給的少量資源轉化為村級治理的公共資源，利用這部分公共資源來凝結利益共識，激發村落社會的公共性。在資源輸入和公共品建設的過程中，精英群體和普通村民參與村級建設和政治生活的熱情就被調動起來了。

在村中等收入群體只能通過群眾動員，而非依賴私人資源的方式來開展村級治理，就在于當下的村治環境中，正式的或是非正式的治理資源都比較稀缺，村干部無法通過個人的人情面子或是強制的方式來制約不服從公共利益和集體決策的人，但是，村民之間卻可以相互制約，不管是采用強制的手段還是動用人情面子。在群眾動員之中，民間精英和群眾的力量被激發出來，大家來共同維護集體決策和公共利益，并形成對少數人的制約，從而真正踐行民主集中制的治理原則。在越來越講私德，不講公德的局勢下，大家共同維護村落共識和利益，就能有效的實現民主自治。

四、民主自治的傳統與實質內涵

后稅費時期，這些地區民主治理的特有模式和基礎也讓我們反思：為什么民主的發生不一定需要程序性的村民海選，反而需要一定的行政介入。這實際上也與我國長期以來鄉土社會的自治傳統和重視實質民主的傳統有關。歷史上，中國農村社會就不是重視個體權利的“公民社會”，而是建立在差序格局上的“血緣親族”共同體。與西方精英選拔對程序民主和個體選舉權利的重視不同，歷史上中國的人才選拔模式表現為一種倫理路線基礎上的“選賢任能”，更重視“賢能”的多方考核和考察，并沒有出現過“民選”“民主”等概念。在鄉村治理方面，這種選賢任能也體現為具有“倫理權威”的地方士紳、宗族領袖成為地方社會的領導階層，而這種領導地位的實現也是在熟人社會的長期互動中形成的，需要地方紳士做出符合儒家倫理的公益行為[20]。家族精英權威的獲得來自于血緣輩分等傳統的規定，也來自財富地位、德性和公心，是一種內部的自覺推選和授權。精英身份的獲得不需要外在的選舉形式加以確定，而是合乎傳統規定基礎上的角色互動和實踐，是在日常的交往互動之中逐漸建立起來的。精英的合法性來自傳統和民眾的認可，民眾的認可并不取決于是否經過了民主的選舉，而是精英是否維護了家族、村落的公共利益，是否做出合乎傳統規定的德性行為和公共行為，是否做出了有利于大多數民眾的行為，因此，村莊精英身份的獲得更重視其具有實質意義的行為。鄉村社會治理也不重視“民主選舉”出來的精英，更強調選賢任能和符合傳統規定的倫理政治。

精英維護家族、村落利益的“動力”也是出于情感和傳統文化的價值激勵。傳統鄉村精英受地方文化和人情資源的約束較強，對家族、村落有較強的文化認同和宗族情感，他們愿意為了家族、村落公共利益而奉獻自己，維護家族成員的利益也成為他們義不容辭的責任。同時，村民個體權利的讓渡和保護型精英身份的獲得是相輔相成的，村莊精英也受到村莊傳統和村落社會的監督，否則難以服眾和獲得自身的威望。在熟人社會的背景下，個人的行為舉動很容易被觀察和發現。精英的公利行為很容易就被大家認可，從而獲得自身的權威；一些私利行為也很容易被大家發現而喪失公信力，鄉村熟人社會不需要經過選舉程序的保障，也不用擔心家族精英的私利行為。

對于村落社會來說，民主協商、民主決策更多的發生在家族長、家族精英之間，村莊決策并不是建立在“個體”基礎上的，而是建立在家族、宗族聯合單位基礎之上，因此，村落內部的利益矛盾，也是家族之間的利益調節，并不是個體之間的。家庭內部成員之間實行“責任無限連帶”和“權利義務均衡”的方式，個體利益絕對服從家族集體的利益，同時，家族精英也需要對家族成員負責。少數家族精英之間的民主協商和集體決策也能實現村落的“善治”。

解放以后，家族精英和宗族網絡被嚴重打擊，倫理路線替換為組織路線和群眾路線，但基層治理中，為“民”服務的公共性內核并沒有改變，維護集體利益的“社隊干部”替代家族精英重新成為鄉村公共利益的守護者，基層干部通過群眾動員和“群眾路線”，極大的激發了基層社會的民主活力和村民參與，特別是大量中下階層的底層農民[21]。中國共產黨創造性的建立了黨管干部的選拔機制，在“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的路線指引下，“中國式民主”的內涵、路徑和方法也進一步拓展：村干部要能夠代表人民群眾的利益，為人民謀利益。這一時期也沒有明顯的民主選舉，黨組織嚴格控制村級組織的人選，但群眾卻較大程度上參與到村莊政治生活和組織生活中來，民主協商、民主決策和民主管理的色彩比任何時期都廣泛[22]。基層組織也能回應村民的利益訴求，開展廣泛的建設，在“群眾路線”的指引下，基層政權的合法性也很高。同時，鄉村干部也不再被富人精英、權勢階層壟斷，廣大村民的“平等參與”以及對村民利益訴求的回應真正的實現了民主的實質含義。

改革開放以來，在持續的政治體制改革和治理轉型中，中國已經建立了一整套可以被稱為“選拔加選舉”的干部選拔制度，也更加重視對民意的考察。只不過，改革開放以來，這種民意基礎演變為西方的“形式民主”，在借鑒西方民主治理經驗的基礎上，中國在農村地區開啟了一場村民自治實驗，試圖通過民主選舉和民主治理來達到對村莊的有效管理。然而，這種制度設計和預想在具體的村莊政治實踐中卻出現變異，民主選舉出來的“精英”并非有效的村治主體。實際上，國外的民主實踐也在全世界范圍內遭遇衰落和困境，無論是西方國家還是非西方國家，逐漸把民主簡化為“選舉政治”，具備競爭性的精英團體和民主選舉程序成為判別民主的重要標準[13]。中國在學習借鑒西方的民主經驗時，也把民主選舉作為村級民主自治的重要條件，卻拋棄了重視實際效果的本土民主的內涵、形式和經驗做法，也導致基層民主實驗水土不服，出現了諸多問題。基層治理呈現出富人治村、強人治村和狠人治村共同存在的情況。

后稅費時期，被視為“民主”大敵的行政干預已經大大降低，民主應該大范圍發生。然而，民主并沒有大范圍發生。在一些經濟欠發達地區，這些地區的鄉鎮政府為了保障村干部的穩定接替和村級秩序的穩定，更傾向于選拔一些能夠真正代表村民公共利益，也能夠回應村民公共訴求的村干部，這反而使村級治理具備了民主治理的實質內涵。這恰恰反映了當下村級治理所面臨的現實和希望，在經過革命和市場洗禮的現代社會，傳統時期的社會資本和革命時期的政治遺產都已經弱化，但權威的合法性獲得和長期形成的價值共識并沒有消失，而是散落在村莊社會內部和民眾的集體意識中，一旦被激活，就會出現新的生機，而這需要政府的支持、激活和介入。

從上述不同時期基層治理的演變，我們發現，村級“民主”的關鍵不在于如何選，而在于村治精英能否代表村落公共利益，能否回應村民的訴求，治理過程中是否體現民意，治理精英能否受到村莊公共性的制約，也就是說村級民主的實質內涵不在于民主選舉，而在于實質的民主治理。同時，中國鄉村“民主”的形式在不斷拓展，由最早的依賴鄉村紳士和倫理權威的“精英”政治，到依賴中低層“民眾”的“群眾路線”，“群眾路線”下的村民平等參與進一步拓深了中國式民主的內涵，也更加豐富了鄉村干部與村民的“魚水關系”。

五、結論

本文通過研究發現，實質民主的發生并不必需經過村民選舉，也不排斥鄉鎮政府的介入和管理。村級民主發生的重點在于是否任命了代表村民利益的村干部，村干部能否關心和回應村民的利益訴求，村級治理是否有村民參與和動員，產生了民主自治的效果。“兩推一選”之所以具有民主內涵，就在于在鄉鎮政府的把關下，代表村民利益的“中等收入群體”型的村干部被推選出來，這些村干部能夠通過群眾動員的方式來共同治理和回應村民訴求，產生了實質的民主治理效果。“兩推一選”的民主意涵，也與當下國家社會關系的轉型變遷有關，它是國家治理轉型和基層社會共同作用的結果。后稅費時期，中西部地區則面臨村莊空心化和精英流失的局面，村莊精英不再愿意當選村干部，村莊競選和村民選舉流于形式，在這種情況下，鄉鎮政府對村級選舉和村級組織的部分介入，某種程度上彌補了精英流失和精英參政動力不足的局面，保障了村級組織的正常權力更替。

當然，中等收入群體參政并不必然導致民主善治，他們之中也有一些消極怠政的情況。“兩推一選”的選拔形式也并不必然導致村級民主自治，這需要鄉鎮政府適當的放權和“消極行政”，也需要鄉鎮政府給予村級組織一定的制度配套和資源，幫助村級組織實現民主治理。一些基層政府也存在過度介入的情況。但總體上，當下的治理環境，蘊含著村級民主發生的政治社會空間。在村中等收入群體的經濟社會屬性和政治傾向，決定了他們與民主善治有著天然的親近關系。然而在當下鼓勵能人、富人精英參政的情況下，他們的優勢和作用并沒有被重視。中國特色的民主治理形式和中國農村社會所蘊含的傳統自治資源也沒有被政府和學界所重視。當下學習和借鑒西方的經驗來改造中國的基層治理體制是政府較為通常。在學習西方民主選舉經驗失敗后，學者們又開始學習西方其他的治理經驗。例如目前流行的村干部職業化和村級組織科層化，直接拋棄村民自治和選舉的做法，按照現代法治規則和科層化體制來實現對基層社會的管理。這些對基層民主自治實踐產生了破壞作用，讓基層政權越來越懸浮于村莊社會之上，無法回應村民的利益訴求。

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