澳大利亞維多利亞州水權制度經驗借鑒

王寅 劉云杰 徐梓曜

摘要：維多利亞州是澳大利亞建立水權制度最早的州，水權市場十分成熟。我國正處在深入推進水權改革的關健時期，分析研究維多利亞州水權制度建設經驗可以為我國水權制度改革提供參考，促進我國水權市場健康發展，真正發揮市場在水資源配置中的決定性作用。從水權法律體系、水權行政管理、水權分配及分類、水權確權登記、水權市場等方面對維多利亞州水權制度進行分析，提出了符合我國國情的水權制度建設建議：積極推進相關水法規修訂研究、建立水資源資產產權制度、厘清政府與市場的邊界條件，營造有利于水權水市場建設的政策氛圍，并利用價格杠桿激發市場活力，促進水權交易，為水資源可持續利用、經濟社會可持續發展提供有力支撐。

關鍵詞：水權；水市場；水權交易；維多利亞州；澳大利亞

中圖分類號：TV213.4 文獻標志碼：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2018.05.012

隨著全球經濟及人口數量快速增長，水資源短缺已成為許多國家面臨的嚴峻挑戰。市場機制是優化配置水資源的有效途徑，也是通過經濟手段管理水資源、化解用水沖突的必要手段[1-2]。20世紀中葉以來，澳大利亞、美國、智利、南非等國相繼進行了水權交易實踐[3]，從以興修大型水利工程為主的外擴式水資源開發，逐步向水資源高效利用的方向轉變[4]。1983年，新南威爾士州和南澳大利亞州的水權交易，是澳大利亞的第一次水權交易[5]。經過30多年的發展，澳大利亞水權制度逐漸成熟，已成為世界上水權制度較為發達的國家之一[6]。澳大利亞水權制度在聯邦政府一級雖未達到統一，但各州均形成了自己特有的水權管理體系，其中尤以維多利亞州水權制度最為完善[5]。我國南北方分別面臨水質型和資源型缺水，有較高的用水需求，全國水權交易潛力巨大。2014年以來，我國先后啟動了水權試點和水流產權確權試點工作，隨著水權制度改革逐漸走向深水區，急需深度借鑒國外成功的水權制度經驗。本文對澳大利亞維多利亞州水權制度進行了較為深入的分析研究，以期為我國新時期水權制度改革提供參考。

1 維多利亞州水權制度綜述

維多利亞州位于澳大利亞東南部的墨累-達令河流域，面積僅占全國總面積的3%，是澳大利亞水權登記和水權交易制度建立最早的一個州，州內農牧業發達，水權交易非常活躍[6]。

（1）法律體系完善，實踐操作性強。完善的水權法律體系是構建水權市場的基礎性要素。水權法律定義模糊、各行政單元間涉水法律法規不一致是影響市場機制發揮作用的主要原因[7]。澳大利亞形成了“聯邦-流域-州”三級法律框架。維多利亞州《1989年水法》對州內的水權分配、交易、調整等做了詳細規定，各種事項的申請與操作規則都能從維多利亞州水法中找到依據，是州內開展水資源管理及水權交易的法律基礎，州立法部門會根據實際需要及時修訂州水法。聯邦政府《2007年水法》要求流域管理機構編制流域水資源管理規劃，對流域內水資源實行統一管理，并對水權及水權交易做出原則性規定，旨在降低州際水權交易壁壘[8]。在《2007年水法》框架下，墨累-達令流域管理局（MDBA）編制了《墨累一達令流域規劃》，并以法規形式頒布實施，明確了流域可用水總量，設定了河道生態流量。水權管理的核心在州一級，州政府根據《墨累-達令流域規劃》要求具體實施州內水權分配。

（2）管理層級清晰，部門權責明確。構建層級扁平化、權責明晰的水權管理體系，簡化水權交易審批流程是降低交易成本的首要措施[9]。澳大利亞實行區域和流域相結合的水資源管理體系，行政管理上分為聯邦政府、州（領地）政府、地方政府3個層級[10]，主要權力在州（領地）政府。在維多利亞州，環境、國土、水與規劃廳（DELWP）代表州政府行使水資源管理、開發建設和供水的權力。維多利亞州水務登記處（VWR）負責水權的登記注冊，并向社會公布水市場信息[5]。地方灌溉設施運營公司（IIO）負責管理水資源、水生態、水市場，并在地方政府的監督下，向用水戶提供供水服務[11]。維多利亞州共有19家供水公司，其中古爾本一墨累供水公司（GMW）擁有全國最大的灌區輸水網絡。

（3）水權定義清晰，水權分配合理。完成水權分配、明晰水權歸屬是利用市場機制優化配置水資源的重要前提。維多利亞州水權分配分為3個階段：①核定生態水權，由墨累一達令流域管理局按照《墨累-達令流域規劃》評估確定流域內各州生態用水量，維多利亞州政府將生態水權賦予“維多利亞州環境水權持有者”（VEWH），由該機構行使環境水權的權利；②確定批量水權，扣除生態用水量后的水量為州內可利用水量，根據維多利亞州《1989年水法》，州政府將批量水權分配給各供水公司，進行農業灌溉、工業生產、居民生活等方面的水權分配；③確權發證，持有批量水權的供水公司將水權分配給轄區內用水戶，由水管部門向用水戶頒發取用水許可證，授予用水戶從河道、地下含水層或者供水工程中直接取用水的權利。

（4）水權種類豐富，土水解綁激發交易。維多利亞州對水權實行精細化管理，2007年起在使用地表水的區域內對原先的單一水權進行拆分，進一步細化水權的內容。將原先的取用水許可證分為非農業用水的登記許可證以及農業用水的水權份額、輸水份額、用水證（見圖1）。取用水許可證賦予用水戶從河道、水壩、地下含水層等水源地直接取用水的權利[10]，其中：水權份額是指能夠持續使用指定水源地水資源的權利（分為高、低可靠度兩類），水權份額的水量是指每年可獲得的最大水量；輸水份額是用水戶利用供水設施將水資源引入田間的權利；用水證是對土地進行灌溉的權利，即土地需要獲得許可后方可進行灌溉；登記許可證則賦予用水戶從指定水源地獲取非農業用水的權利。為了促進水權流轉，維多利亞州將水權份額與土地解綁，水權份額可自由交易，用水戶即使不持有水權份額，只要擁有輸水份額及用水證（即說明土地具備引水條件和用水資格），也可通過交易獲得臨時水量滿足灌溉需求。

（5）水權登記規范，信息化程度高。維多利亞州《1989年水法》要求公告體系內用水戶獲得水權后在州水務登記處登記，且水權交易需在登記處備案后方可生效。登記內容包含水權及持有人的基本信息、水權交易明細及關聯土地信息等（見表1），形成了一套類似不動產的登記制度[6，12]。每年用水計劃啟動前，登記機構都會根據實際用水或者交易情況對證書內容進行更新。為了降低交易成本，提高交易效率，維多利亞州在完成水權拆分的區域為用水戶開設水量分配賬戶，將水權份額、用水證等與對應賬戶關聯。水量賬戶的設立不僅便于用水戶對年度取用水量、水權交易、剩余水量等信息進行查詢，而且有助于水務登記處對州內水權流轉、使用情況進行宏觀分析[10]。

（6）水權市場活躍，交易風險可控。維多利亞州水權市場活躍度很高，2016年，州內各類水權交易量為29億m3[13]。從交易類型看，既包括水權份額交易在內的永久性水權交易，也有臨時性的水量交易。由于水量交易不涉及權屬變更且風險較低，因此州內水權交易主要集中在年度水量交易。為了最大限度降低頻繁交易對環境或其他用水戶帶來的潛在負面影響，維多利亞州以水源位置及水源供給范圍為基礎，將完成水權拆分的區域分為28個交易區[10]，每一個交易區用水需求明確、環境保護目標明晰，便于量化分析水權交易對第三方可能造成的影響。在劃分交易區的基礎上，維多利亞州構建了科學的交易規則體系。其中：同一交易區內的水權交易可自由進行；跨區水權交易則根據買賣雙方所處交易區的不同，受到程度不一的交易限制。限制措施除約束交易種類、交易期限的行政限制外，還引入了水權交易匯率等市場手段，對一些交易水量進行核減[14]。

2 維多利亞州水權制度經驗與借鑒

（1）完善水權法律法規，加強水權法制體系建設。維多利亞州《1989年水法》指導性和實用性很強，在執行過程中能得到不斷修正，形成了良性的反饋機制。經驗表明，法制建設是水權制度的核心。我國《水法》原則性較強，但針對性和可操作性不足，取水許可仍是一種典型的行政審批，與產權制度要求不銜接。近年來，雖然水利部印發了《水權交易管理暫行辦法》，新疆等地區也陸續出臺了一些政策文件，但是僅對水權交易起到指導作用，不能滿足水權改革“于法有據”的需求。要使市場在資源配置中起到決定性作用，就離不開法律保障，因此需要對《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規進行修訂，保障水權作為一種資產產權的權能全面、邊界清晰和期限穩定，實現水資源管理制度的真正突破和變革。同時，還應當在水權試點省（區、市）先行先試，出臺一系列省級或地市級的水權政策法規、管理辦法、實施細則等配套文件，規范水權交易行為，為我國水權法律體系建設提供自下而上的經驗支撐。

（2）開展水權確權登記，建立水資源資產產權制度。維多利亞州將水資源作為自然資源資產實行分類管理，充分體現了其物權性、穩定性、流轉性和資本性等產權特性。我國取水許可等管理制度仍以行政管理目標為導向，行政色彩濃厚，與自然資源資產產權制度的兼容性較低。雖然我國已在寧夏、甘肅等?。▍^）開展了水權試點工作，實施了水權確權發證，但是除了對可用水量進行界定外，水權交易、質押等水權持有人所能享有的其他權利內容缺失，且權利期限多為3～5a，穩定性差，尚不能滿足權利流轉要求。借鑒維多利亞州經驗，我國應當適度延長取水許可證、水權證使用年限，逐漸豐富水權內容，明晰權利邊界，明確持有人享有的收益權等權益。在水資源產權化基礎上，維多利亞州在完成水權拆分的區域實現了部分水權的“水土分離”，增強了水資源資產盈利能力和流動性。以農業用水為例，“以畝定水、水隨地走”是我國農業水權確權的通行做法，而我國灌區基礎設施不完善、管理水平相對較低、水資源資產屬性不強，尚不足以支撐水權精細化管理。現階段除加快推進灌區水權確權、明確用水戶作為權利主體享有水權之外，在一定時期內應當繼續推行水土捆綁政策，結合農村土地制度和承包地三權（所有權、承包權、經營權）分置制度改革，通過農村土地確權和水資源確權互相促進，逐步豐富水權持有人的權利內容。

（3）構建水權登記系統，為水資源資產產權制度提供保障。維多利亞州水量分配賬戶解決了信息缺失及不對稱問題，我國有助于用水戶實時查詢年度水量并做出相應決策，同時又能為州政府提供可靠、統一的用水及交易信息。我國自2014年水利部啟動水權試點工作以來，各地取得了一定成果。截至2017年10月，河北省114個縣發放了1033萬份水權證，甘肅省疏勒河流域完成了玉門、瓜州水權試點區114個農民用水戶協會的確權發證工作。隨著水權確權工作逐步推廣，避免水信息分散、規范確權數據日益重要。目前，各地尚未全面開展水權登記，水權證信息與用水計量監控信息未能實現共享。統一的水信息標準是發掘數據價值的前提，我國在推進水權確權的同時，應當根據水資源特點逐步建立統一的水資源信息登記簿，保證各地確權信息的一致性、兼容性和完整性，促使水管部門從依靠經驗的主觀判斷向數據驅動的精準決策方式轉變。同時建立水量分配賬戶系統，實現用戶依托在線平臺完成水權信息的登記、更新、查詢，促進水權交易及流轉。

（4）厘清政府一市場邊界，依托價格杠桿激發市場活力。通過多年水權改革，維多利亞州政府逐步放寬了原先較為嚴格的行政限制，轉而通過加強監管對交易行為進行風險管控。市場自由度的提升加之配套的保障制度，在促進州內水市場蓬勃發展的同時，消弭了自由市場下可能造成的第三方影響[15]。維多利亞州經驗表明，水市場的健康有序發展離不開政府與市場的良好互動，我國應積極探索符合國情、順應實情的行政監管模式。監管內容上應當加強水資源用途管制，規范水權交易行為；監管流程上應當避免繁雜的行政程序從而減小交易成本，降低市場準入門檻，培育自由活躍的市場環境。水權價格能夠使水資源的機會成本不再隱晦，公開、完整的交易價格數據變得尤為重要[15]。維多利亞州水權交易歷史數據均可在州水務登記處網站上查詢，登記處也會定期向社會公布交易統計報告。聯邦政府聯合州政府建立的“國家水市場系統”能夠為市場提供更精確的水權交易信息。與維多利亞州成熟的水市場相比，當前我國水權交易市場總體上尚不活躍，水權交易數量較少，一些地區雖然開始了水權交易實踐，但是大多由政府主導，不能完全體現水資源供求關系和市場競爭的基本特征。未來應加大在水權交易定價機制、水資源價值評估、第三方影響評價及補償方面的研究力度，探索建立反映水資源稀缺程度的交易水價測算機制，依托水權交易平臺構建公開透明、方便查詢的價格信息系統，充分利用價格杠桿盤活水權交易市場，促進水資源向高效益行業流轉。

3 結語

經過幾十年的改革發展，澳大利亞維多利亞州在水資源管理和水權制度建設方面取得了顯著成效。雖然國情不同、發展階段不同，但其取得的先進理念和成功經驗依然值得我國借鑒?！笆濉睍r期是我國深化水利改革、健全水權制度的關鍵時期，將維多利亞州的水權制度經驗引入我國的水權制度建設與實踐當中，根據我國國情、水情進行消化吸收并推廣應用，對加快推進生態文明體制改革、構建我國水資源資產產權制度、引導水權水市場的健康發展具有重要意義。

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