行星環境污染的國際法規制及其法律困境

王楊

【摘 要】從人類第一次將物體送入近地軌道開始，外層空間的環境就將因此而發生不可避免、無法挽回的變化。這就需要我們人類本著審慎且負責任的態度，盡可能地減少人類活動對外層空間的潛在負面影響。行星保護的法律法規應當囊括指導性法律原則，相對明確的行為標準，以及富有效率的規則制定與爭端解決機制這三大要素，并且上述規則應當具有一定的法律拘束力和執行力。從20世紀50年代末起，國際社會創立并發展了行星保護的概念，就行星勘探行為制定了框架條款和具體政策，但總體而言，這些規則仍然缺乏應對政治矛盾的有效機制和足夠的執行力。因此，國際社會急需通過參考國際海底的勘探開發模式，建立外層空間許可制度，以及編撰行星保護規則手冊等，提高行星保護規則的執行力，為可能出現的國際間太空資源爭奪做好充分準備。

【關鍵詞】行星環境污染；行星保護；國際空間研究委員會政策；強行法；對世義務

【中圖分類號】X55 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）03-0179-04

1 行星環境污染防治的必要性及其內涵的演進

1.1 防治行星污染的必要性

在地理學上，環境是指某一自然地域地質、氣候等彼此相關聯的自然現象的總和。在沒有與其他地域相接觸的情況下，某一地域的環境將形成一個相對封閉的環境圈，穩定且有序地運轉。而任何自然或人為的跨環境圈接觸，將打破原有環境圈的平衡，這在一定程度上也是環境污染的本質。

行星環境污染防治的必要性也源于此。在人類發射首顆人造衛星斯普特尼克1號的前一年，國際宇航聯合會（International Astronautical Federation，IAF）的科學家們便在羅馬大會上提出了對月球和行星環境污染的擔憂。從人類第一次將物體送入近地軌道開始，外層空間的環境就將因此而發生不可避免、無法挽回的變化。這種變化輕則對行星地質和生物的研究帶來誤差，重則威脅人類自身。這就需要我們人類在極端不確定的條件下，本著審慎且負責任的態度，探索外層空間，從而盡可能地減少人類活動對外層空間的潛在負面影響，并確保地球免受來自星際飛船返回地球的外太空物質所帶來的潛在危險[1]。經過50多年，這一理念最終發展成為我們今天所倡導的行星保護（planetary protection）。

1.2 行星保護內涵的演進

總體而言，行星保護內涵的演進大致可以分為三大歷史階段。

第一階段（1956—1963年）：這一階段，國際社會創立了防治行星環境污染的理念，并對行星保護進行了初步的定性分析；以行星保護為目的的國際組織和科研機構得以建立，相關國際法規則顯現雛形。1956年，盡管存在冷戰期間的種種政治動機，第七屆國際宇航聯合會羅馬大會提出了保護行星環境的理念，并試圖就月球和太陽系其他行星的環境污染問題尋求美國、前蘇聯等當時的航天大國的國際合作。1958年，旨在協調各國外太空科研合作的國際性科學組織——國際空間研究委員會（Committee on Space Research，COSPAR）——宣告成立。成立伊始，該組織便敦促前蘇聯和美國就避免地球生物污染外太空環境進行科研，以確保當時的近地軌道活動和登月活動盡可能地減少對外層空間環境的破壞。1959年，聯合國和平利用外層空間委員會（Committee on the Peaceful Uses of Outer Space，COPUOS）依據聯合國大會第1472（XIV）決議正式成立[2]。作為聯合國永久機構，和平利用外層空間委員會開始在各外層空間國際條約的編撰和談判中發揮重要作用，“避免使天體因人類活動遭受污染”被寫入《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內的外層空間活動的原則條約》（Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space，including the Moon and Other Celestial Bodies，Outer Space Treaty，簡稱《外空條約》）和《關于各國在月球和其他天體上活動的協定》（Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies，Moon Treaty or Moon Agreement，簡稱《月球協定》）。與此同時，以外星探索污染特別委員會（Ad hoc Committee on Contamination by Extraterrestrial Exploration，CETEX）等機構為代表的科研組織開始就行星保護開展初步研究，豐富了行星保護的內涵，并為登月活動研發了早期的外層空間活動殺菌技術。

第二階段（1964—2016年）：隨著科學研究的深入，這一階段，國際社會對行星保護的認識從定性判斷發展為定量分析。1964年，國際空間研究委員會在各國科研基礎上建立了第一套量化的行星保護目標。1978年，國際空間研究委員會發布了包括火星、木星、土星等太陽系天體及其可能存在生命形式的衛星的檢疫政策建議。1984年，國際空間研究委員會以行星環境污染風險為標準，將人類外層空間活動進行了初步的任務分級，并對不同的外層空間活動規定了相應的微生物污染控制標準。2000年后，伴隨著人類對火星研究的不斷深入，行星保護的內涵中增加了“避免火星生命科學研究出現偏差”這一理念[3]。

第三階段（2017年至今）：隨著美國于2017年12月宣布重返月球、登陸火星，人類正在迎來真正意義上的太空殖民時代。2018年2月6日，美國太空探索技術公司（SpaceX）發射獵鷹9號重型火箭，前往火星軌道[4]；近年來，美國航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）的科學家們也在加緊研發改造火星土壤的方法，以滿足人類建立外層空間定居點并進行外太空采礦的需要[5]。可以預見，在太空殖民時代，行星保護的內涵還將增加“適宜人類生存發展”這一新的理念。

2 行星保護的應然法律架構和實現模式

2.1 行星保護的應然模式

盡管到目前為止，行星保護的倫理價值更多地集中在“避免生命科學研究出現偏差”，但與其他領域的國際法一樣，行星保護的法律法規應當囊括指導性法律原則，相對明確的行為標準，以及富有效率的規則制定與爭端解決機制這三大要素，并且，上述規則應當具有一定的法律拘束力和執行力。以同為人類共同遺產的公海和南極為例，國際海底開發、南極科考之所以能在相當長的時間內平穩地運行，很大程度上歸功于多邊條約對權利義務的規范及其執行力。

2.2 行星保護的實現模式

在空間法產生初期，國際社會普遍通過多邊談判—框架協議—議定書的方式建立行星保護規則。《月球協定》之后，學界逐漸認識到了條約模式的弊端。這是因為，條約是國際法主體共同意思表示的體現。隨著談判國家數量的增加，國與國之間的分歧也愈發明顯，達成共識的范圍和概率也因此越來越少，即使最終形成條約，談判期間所付出的時間成本和機會成本也可能比其他的國際法表現形式要高[6]。對于航天領域而言，時間成本恰恰是使法律法規不能適應其飛速發展的主要原因之一。因此，盡管關于發展外空資源活動等條約的談判仍在進行，國際社會更多地將聯合國大會決議、國際空間研究委員會政策等內容相對具體、量化而拘束力相對較弱的模式作為各國明確行星保護權利義務的首選。

3 現行行星保護規則及其缺陷

3.1 現行行星保護規則

現行國際法已經就行星保護建立了一套相對穩定的框架體系，具有較為完整的總體原則和具體行為規范。這對明確各國尤其是航天大國在此領域的權利和義務有著一定的積極效益。

3.1.1 國際條約

對于行星保護，現有條約為締約國設定了保護義務、通知義務和應對異議外層空間活動的磋商機制。

保護義務方面，《外空條約》第9條規定，締約國必須采取“適當的措施”，以杜絕行星遭受污染或出現“不利的環境變化”。這一規定，既是當年外層空間法律的里程碑，也是行星保護幾十年來的核心條款。在此基礎上，《月球協定》進一步擴大了“污染”和“環境改變”的內涵，提高了保護義務的范圍，還創造性地提出了設立“國際科學保護區”的構想，旨在防止“任何形式的環境變化”。不過，與《外空條約》相比，《月球協定》的締約國數量甚少，因此效力范圍也相對有限。

通知義務方面，《外空條約》和《月球協定》均規定，包括月球在內的外層空間中的任何人類活動的各種信息，應當“以最大的可能和實際程度”為聯合國秘書長、公眾和科學家知曉，從而盡可能地確保外層空間活動在和平的目的之下進行[7]。

同時，對于存在或可能引發“潛在有害干擾”的外層空間活動，《外空條約》賦予各締約國權利和義務，就相關活動的性質、內容等進行外交磋商，從而有效減少破壞性人類活動發生的可能性。

3.1.2 既有國際環境法原則與習慣法

《外空條約》第3條使得航天時代到來前的風險預防原則（Precautionary Principle）、可持續發展原則（Sustainable Development Principle）等國際環境法原則與習慣法的使用領域延展至外層空間，從而填補條約規定的空白[8]。以風險預防原則為例，該原則指的是對于嚴重或不可逆轉損害的環境威脅，世界各國不得以缺乏科學充分證明或有確定性證據為理由，延遲采取措施防止環境惡化。國際法院在核試驗案、多瑙河水壩案、南方藍鰭金槍魚案中，肯定并依據這一原則做了判決。對于在外層空間水源和生命的探測仍處于初期階段的當下而言，該原則在外層空間的適用，能有效防止尚未被科學研究證實或預見的行星環境污染或環境退化。這對今后的外層空間生命科學研究而言意義非凡。

3.1.3 國際空間研究委員會政策

自從20世紀50年代末起，國際空間研究委員會便通過采納科學組織意見的方式，以污染風險大小為依據，陸續制定了量化的行星保護標準[9]。以火星探測為例，國際空間研究委員會要求發射火星生命科學的探測器和著陸器的國家就生物污染、環境破壞、滅菌設施提供詳細的清單，并對不同類型的著陸器的微生物污染水平做了定量規定[10]。美國、中國在外層空間活動中，均采納了國際空間研究委員會的上述標準。

3.2 現行國際法規則的缺陷

缺乏應對政治矛盾的有效機制和足夠的執行力，這是現行行星保護規則的主要缺陷。

3.2.1 缺乏應對政治矛盾的有效機制

政治矛盾活躍于國家資源和權益相對集中的領域。早在冷戰時期，美國和蘇聯就為外層空間巨大的戰略價值展開了航天競賽。近年來，隨著航天技術的逐漸普及和深空探測的階段性成功，中、美、俄等國之間的新一輪太空資源爭奪戰將不可避免。然而，作為當前規范各國外層空間行為的首要機構，國際空間研究委員《章程》中只有極少數條款涉及上述風險，既沒有就政策標準確立程序設立第三方監督機制，也沒有規定談判僵局的應對預案[11]。這就為航天大國設置“技術壁壘”或發展中國家惡意壓低行星保護標準留下了漏洞。并且，一旦中美、美俄之間，或發達國家與發展中國家之間在政策談判中出現明顯的兩級對立，國際空間研究委員會甚至可能會陷入“停擺”。

3.2.2 缺乏足夠的執行力

從法理學角度而言，如果希望一項法律規則在國際社會具有較高的認同度和實際落實，則需提高其法律位階，擴大其涉及的主體的范圍。在國際法上，與上述理念相對應的分別是強行法（jus cogens）和對世義務（erga omnes）這兩個概念。然而，行星保護在這兩個領域的現狀均不盡如人意。

《維也納條約法公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties）正式確立了國際法上的“一般國際法強制規律”概念及其不得損益不得隨意更改的內涵[12]。“一般國際法強制規律”是為各國所接受和承認的法律規范，因此在它的形成過程中，最重要的淵源是習慣法[13]。然而，在行星保護領域，國際社會自《月球協定》之后鮮有里程碑意義的多邊條約。這就對行星保護規則是否真正具有強行法的效力蒙上了陰影。

國際法上的對世義務是指效力及于一切國際法主體的條約規則或習慣法[14]。盡管學界一再闡明行星保護具有對世義務的屬性，然而，國家實踐對此的態度卻并不明朗——涉及區域水權的“蓋巴斯科夫-拉基瑪洛大壩案”（GabCikovo-Nagymaros Project Case）中，國際法院僅僅轉述了匈牙利的觀點，沒有就環境保護領域的對世義務進行詳細論證[15]。即使我們樂觀地估計行星保護已經或即將成為對世義務，相關義務的具體落實仍然困難重重——伊恩-布朗利指出，大氣和公海污染“降解過程的漸進性和分散性”對舉證和因果關系分析帶來了巨大的障礙[16]。《聯合國關于國家責任條款草案的評注》（Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts）對于國際不法行為的表述也十分模糊抽象，沒有明確共同利益所涉國家和國際組織的地位，也沒有明確反制措施的具體范圍[17]。這就使行星在實際上淪為了法律保障寥寥的“公共地”[18]。

4 應對措施

針對行星保護制度的上述缺陷，國際社會有必要采取以下措施。

4.1 參考國際海底的勘探開發模式，建立外層空間許可制度

國際海底和外層空間一樣屬于人類共同遺產，也含有豐富的國家戰略資源，因此在制度建立上具有參考價值。在國際海底開發方面，國際海底管理局負責制定海底開發活動及保護海洋環境所需要的規則、規章和程序，進而鼓勵進行海底采礦方面的海洋科學研究，審核監督各國的國際海底的勘探工作。筆者認為，國際空間研究委員會可以參考這一制度，將政策上升為具有法律拘束力的規則，從而加強行星保護規則的落實力度。

4.2 編撰行星保護規則手冊

通過獨立的學術研究團體，以“國際公法學家學說”的形式總結既有的保護規則，并在國際法理的基礎上，就法律空白和漏洞提出新的規則，是解決條約和習慣法談判和發展瓶頸的有效措施。《網絡行動國際法塔林手冊》的推出和再版極大地發展了網絡戰爭領域的國際法規則，就是很好的證明。學術手冊的問世，既可以為國際社會的行星保護規則制定提供專業的意見，同時作為習慣法的證明之一，它還可以促進相關規則在包括非《太空條約》締約國或國際空間研究委員會會員國的國際法主體中適用，從而提高行星保護規則的執行力。

參 考 文 獻

[1]Arne Lahce.Planetary Protection in Future Solar Sy-stem Exploration[J].ESPI Perspectives No. 64，De-cember 2012：1.See also：Michael Meltze.When Biospheres Collide：A History of NASAs Planetary Protection Programs[M].NASA：1，5，7

[2]United Nations General Assembly.International Co-operation in the Peaceful Use of Outer Space[Z].1472（XIV），A.1，December 12，1959.

[3]NASA Planetary Protection Office.Planetary Protec-tion History[EB/OL].https：//planetaryprotection.nasa.gov/history，accessed February 6，2018-02-06.

[4]SpaceX.Falcon Heavy Test Launch[EB/OL].http：//www.spacex.com/news/2018/02/07/falcon-heavy-test-launch，accessed February 6，2018-02-06.

[5]Wageningen University ，Research.Earthworms CanReproduce in Mars Soil Simulant，in Science Daily[EB/OL].November 27，2017，https：//www.sciencedaily.com/releases/2017/11/171127091558.htm，accessed February 6，2018-02-06.

[6]Lotta Viikari.The Environmental Element in SpaceLaw：Assessing the Present and Charting the Future[M].Martinus Nijhoff Publisher：Leiden andBoston，2008：208-212.

[7]1.Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space，including the Moon and Other Celestial Bodies[Z].adopted by the General Assembly in its resolution 2222（XXI）of December 19，1966：9，5.3，6，7，9，11，12，13.2. Agreement Governing the Activities of States on the Moon and Other Celestial Bodies[Z].adopted by the General Assembly in its resolution 34/68 of December 5，1979：2，4，5，

7，14，15.See also：Armel Kerrest and Caroline Thro，Liability for Damage Caused by Space Activities[A].in Ram S. Jakhu and Paul Stephen

Dempsey edited，Routledge Handbook of Space Law[C].Routledge，Oxon，2017：80-81.

[8]Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space，including the Moon and Other Celestial Bodies[Z].adopted by the General Assembly in its resolution 2222（XXI）of December 19，1966：3.

[9]G Kminek，J D Rummel.COSPARs Planetary Protection Policy[Z].1-2.

[10]COSPAR Planetary Protection Policy[Z].October20，2002；As Amended to March 24，2011.APPROVED BY THE BUREAU AND COUNCIL，WORLD SPACE COUNCIL，HOUSTO，TEXAS，USA（Prepared by the COSPAR/IAU Workshop on Planetary Protection，4/02，with updates 10/02；1/08，4/09，12/09，3/11：2，A-3.

[11]Committee on Space Research.COSPAR By-laws[EB/OL].https：//cosparhq.cnes.fr/about/by-laws，accessed February 6，2018-02-06.

[12]Vienna Convention on the Law of Treaties[Z].done at Vienna on May 23，1969，entered into force on January 27，1980：53.

[13]Yevgeniya Oralova.Jus Cogens Norms in International Space Law[A].in Mediterranean Journal of Social Sciences[C].Vol. 6 No. 6，MCSER Publishing，Rome，November 2015：424-425.

[14]Jochen A Frowein.Obligations Erga Omnes[A].in Oxford Public International Law[C].December 2008.See also：Michael Byers，Conceptualising the Relationship between Jus Cogens and Erga Omnes Rules[J].66 Nordic J. Intl L. 211（1997）：211-212.

[15]GabCikovo-Nagymaros Project（HungarylSlovakia）.Judgment，I C J Reports 1997[Z].62.See also：Lotta Viikari，The Environmental Element in Space Law：Assessing the Present and Charting the ture[M].Martinus Nijhoff Publishers，Leiden and Boston，2008：141-144.

[16]Ian Brownlie.A Survey of International Customary Rules of Environmental Protection[EB/OL].13Nat. Resources J179（1973）：182，http：//digitalrepository.unm.edu/nrj/vol13/iss2/3，accessed February 6，2018-02-06.

[17]Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts[Z].adopted by the Commission at its 53rd session in 2001（Final Outcome）（International Law Commission[ILC]）UN Doc A/56/10，43，UN Doc A/RES/56/83，Annex，UN Doc A/CN.4/L.602/Rev.1，GAOR 56th Session Supp 10，43，Article 48，54.

[18]Jochen A Frowein.Reactions to Violations of Obligations Erga Omnes[J].248 Recueil des cours405，1994：422.

[責任編輯：陳澤琦]