論我國民族區域自治地方環境管理事務自治權

方印 楊克慧

摘 要：我國實行民族區域自治制度。民族區域自治地方的自治機關依法行使自治權。民族地區大部分屬于生態環境比較脆弱的地區，環境保護是一個關系民族地區可持續發展的重大問題。民族區域自治地方的自治機關依法行使環境管理事務自治權，在促進本地區生態環境保護方面雖然取得了一定的成就，但面臨著越來越嚴峻的生態環境現狀，部分問題已逐漸顯露出來，因此有必要采取相應措施解決這些問題。

關鍵詞：民族區域；自治地方；環境管理事務；自治權

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2018）02-0092-08

Abstract：China has implemented the system of regional ethnic autonomy.The autonomous organs of the areas of regional ethnic autonomy exercise their autonomy according to law. With most of areas of regional ethnic autonomy being ecologically fragile， environmental protection is a major issue relating to the sustainable development of these areas. The autonomous organs of the areas of regional ethnic autonomy exercise their autonomy in environmental management affairs according to laws and has made certain achievements in promoting the protection of the ecological environment in their regions. However， faced with increasingly serious ecological and environmental problems， and some potential problems gradually exposed， its necessary to take measures to solve these problems.

Key words：ethnic areas； autonomous region； environmental management affairs； autonomy

環境問題一直是全球共同關注的話題。習近平總書記在十九大報告中指出，人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。要像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴格的生態環境保護制度。 [1]環境問題雖已成限制人類社會發展的重要因素之一，但從目前趨勢來看，環境問題的解決主要還是依靠各國自己的力量，而各國領域內的各地區更是解決環境問題的中堅力量。各地區對本地區的環境問題最有發言權，相較于由國家制定的針對全國環境問題的法律，各地區更能針對本地區的實際做出更好的回應，進而更有針對性地解決環境問題。

由于歷史的原因以及氣候地理條件等的限制，我國少數民族聚居區主要是在一些氣候惡劣、人煙稀少且經濟社會發展極不平衡的地區。尤其是在一些生態環境脆弱的民族地區，人們如為單純地尋求經濟效益而輕視或者漠視環保事業，這些地區的生態環境遭受的破壞更為嚴重。民族區域自治地方依法享有自治權。自治權行使的方式及效果，從長遠來看將會影響民族地區的發展。在此，我們主要研究環境管理事務中的民族區域自治權。這項權利行使得如何，將關系到民族地區的長遠發展，進而影響國家可持續發展戰略目標的實現。近年來，學界主要是從以下幾個角度來研究民族區域自治地方環境管理事務自治權：第一，從民族區域自治地方政府的角度來研究民族區域自治地方環境管理事務自治權。如，一些學者以民族區域自治地方人民政府所享有的自治權的內容為切入點，梳理了民族地區生態建設所取得的成效及不足，提出了相應的建議來促使民族區域自治地方人民政府在生態環境管理事務方面的自治權得到落實與完善；[2]一些學者則著重分析了政府環境責任缺失的根源，并針對這些問題提出相應的改進建議；[3]還有一些學者從分析環境自治權的內容和行使的正當性入手，梳理了一些現存問題并提出了一些方向性的建議。[4]第二，從環境權的角度來論述民族地方環境自治權的正當性。如，從環境權的角度來說明民族地方環境自治權的合法性，并分析了保護其環境自治權的必要性及其存在的問題，進而提出了相應的對策。[5]第三，從民族傳統及生態文化的視角來研究民族區域自治地方環境管理事務自治權。一些學者分析了部分少數民族生態文化的表現態勢，指出了其存在的不足，提出了建設少數民族生態文化的目標及路徑。[6]一些學者則從在民族地區建立符合社會主義環保法治價值觀的法律秩序的角度出發，提出了民族特殊傳統文化與民族地方環保立法目的及內容融合的重要性。[7]綜上，目前學界諸多著述相對重視民族區域自治地方人民政府在環境管理事務中發揮的作用，忽視或忽略了民族區域自治地方人民代表大會在環境管理事務中的作用與意義。事實上，民族區域自治地方的人民代表大會和人民政府在環境管理事務中的作用都是十分重要且缺一不可的，本文擬從這兩個機構在環境管理事務中所擁有自治權的內容及其對民族自治地方環境保護事業發展所起的作用進行探討。

一、民族區域自治地方環境管理事務自治權的主要內容

環境保護具有地域性的特點，所以民族區域自治地方在環境管理事務中的自治權的主要內容、行使方式及效果，從短期來看會對這些地區的可持續發展產生影響，從長遠來看將對全國乃至全球環境問題的解決起到比較重要的作用。在環境管理事務中，民族區域自治地方的自治主體既包括其人民代表大會（文中有時簡稱人大），也包括其人民政府（文中有時簡稱“政府”），二者相輔相成，共同為改善民族區域自治地方的生態環境以及促進民族地區經濟社會發展而努力。

（一）民族區域自治地方人大環境管理事務自治權的主要內容及基本特征

1.主要內容

任何一項權利都有其相應的內容。當然，民族區域自治地方在環境管理事務中的自治權也不例外。前文提到，我國民族區域自治地方的自治機關是人大和政府，但由于這兩者的性質不同，所以它們所擁有的權利內容也不同。作為民族區域自治地方的最高權力機關，民族區域自治地方的人大行使立法權是確保各項自治權得以實現的重要基礎。所以，民族區域自治地方的人大在環境管理事務中的自治權主要是指其在環境管理事務上的立法權。只有從立法上確保民族地方的人大在環境管理事務中的自治權，才能保障民族地方在環境管理事務中的自治權得以真正落實。

2.基本特征

通過梳理5個自治區、30個自治州以及120個自治縣的地方環境立法，可以發現如下一些特征：

從環境立法的類型來看，民族區域自治地方的環境立法活動具有高度的地方性。我國有55個少數民族，大大小小的民族區域自治地方共有155個。各民族地區的自然地理條件、生態環境狀況等情況迥異。國家頒布的環境法律法規只能調整我國一般性的環境法律關系，難以因地制宜、面面周到，這就需要民族區域自治地方的立法機關充分考慮本地的自然環境特征，結合本地區環保事務的工作特點及目標及時補充立法。例如，西南地區旅游資源豐富，相應地，這些民族區域自治地方會對當地的風景名勝區進行立法保護，力求在開發旅游資源的同時，也避免生態環境遭到破壞，進而有效地維護這些地區生態系統平衡與生態環境安全。

從民族區域自治地方環境立法的數量來看，環境立法的數量與環境保護的需求不成正比。以綜合性的地方環保條例為例，我國5個自治區頒布了綜合性的環保條例，而30個自治州只有20左右制定綜合性的環保法規，120個自治縣（旗）只有10左右制定綜合性的環保法規。

從民族區域自治地方環境法規的內容來看，大部分立法年代久遠，內容較為陳舊。以綜合性環保法規為例，部分是在新環保法頒布以前就施行的，且在新環保法實施以后未修訂；也有部分是在新法實施以后制定或修訂的。相比之下，在新環保法實施后才頒布或修訂的綜合性環保法規更具科學性、實用性及可操作性。以新疆為例，其自治區環境保護條例是在2016年修訂的，修訂前的環境保護原則側重于資源開發、發展經濟；修訂后的環保原則與國家新環保法的基本原則保持高度一致，這種環保原則的轉變更有利于自治地方生態環境的保護。另外，該條例還規定了環境保護工作領導小組，這一規定使得自治區環境保護法規及政策落到實處，與修訂前相比更具實際操作性。

綜合來看，民族區域自治地方環境立法特色鮮明，重點突出，且部分地方環境立法走在了我國前列。例如，濕地作為我國重要的生態涵養區，長期以來國家立法忽視了濕地的保護，直到2014年新修訂的環保法才將“濕地”列為法律明確保護的對象。而云南大理白族自治州2012年開始實施的濕地保護條例，雖不是我國第一部有關濕地保護的地方性法規，但其許多內容對我國濕地保護立法具有較為重要的借鑒意義。

（二）民族區域自治地方人民政府環境管理事務自治權的主要內容及基本特征

1.主要內容

前文提到，作為民族區域自治地方的自治機關，人民政府在環境管理事務中有著舉足輕重的作用。但就我國現行法律規定來看，并沒有明確區分民族區域自治地方的人大和人民政府在環境管理事務上的自治權，這就使得其權限不明，從而限制了民族地方政府作用的發揮，使其環境管理事務自治權不能得到有效實現。如，從民族區域自治法第27、28條的規定可以看出，這兩條是原則性的規定，并未配套具體的實施細則，會導致民族區域自治地方的許多部門不便開展工作；另外，從該法第28條第2款的規定可以看出，民族區域自治地方人民政府環境管理事務自治權的權限并不大，或者說在環保責任的履行方面，上級國家機關沒有充分尊重自治地方人民政府在環境管理事務中的自治權。具體而言，民族區域自治地方的人民政府在環境管理事務中的自治權應該包括以下幾方面：

（1）有權開發和利用本民族地區的環境資源。從新環保法第2條的規定可以看出，自然資源不僅是一種能為人們帶來經濟效益的能源，而且在某些情況下就是環境要素本身。從憲法第9條的規定可以看出，我國自然資源全民所有。民族區域自治地方自然資源豐富且多處于地理位置偏遠落后的地帶，為了促進民族區域自治地方的發展，上級國家機關賦予了其自治機關優先開發利用自然資源的權利。[8]民族區域自治地方人民政府在環境管理事務中的自治權，實際上是指其可以運用各種法律政策手段對本民族地方的環境資源進行管理和保護，在既確保其本民族地方經濟、社會穩步發展的同時，又不破壞本民族地方的生態環境，從而促進民族地方生態與經濟的和諧發展。然而，這項權利最為重要和關鍵的內容就是有關自然資源權屬問題。只有解決好這個問題，民族區域自治地方環境管理事務自治權才可落到實處，才不是一項僅規定在紙面上的權利。就目前立法現狀來看，民族區域自治法第27、28條有關民族地方自然資源自治權這方面的規定是原則性的規定。另外，我國也有關于資源開發和環境保護的法律。但是，這些法律是針對全國一般性的資源保護與開發所作的規定，其并未對民族區域自治地方自然資源自治權作出特殊規定，且憲法、立法法等也只是做了一些原則性規定。所以，需要針對民族地方依法管理和保護本地方自然資源的自治權作出特殊規定，而不能僅用一句“自治機關依照法律的規定，管理和保護轄區內的自然資源”帶過。

（2）有權大量培養和引進環境保護方面的管理人才和技術人才。民族區域自治地方大多處于經濟文化不發達的地區，較之東部沿海地區而言，對高、尖、精人才的吸引力天然處于弱勢地位。怎樣才能吸引和留住環境保護領域的專業人才，成為民族區域自治地方人民政府的一大難題。根據憲法及民族區域自治法的規定，民族區域自治地方享有人事管理自治權。民族區域自治地方人民政府當然有權根據當地環境保護人才需求狀況，相應地培養或者引入環境保護專家，改變民族區域自治地方環境保護人才匱乏及人才流失的現狀，使民族區域自治地方環境保護工作朝著更加科學化和專業化的方向邁進。

（3）有權在學校、社區開展相關環保法律法規及科學知識的宣傳教育，為環境保護營造良好的氛圍。我國民族區域自治法在“自治機關的自治權”一章中專門規定了民族區域自治地方有權自主發展民族教育、新聞、出版、廣播等教育事業和文化事業。新環保法對環境信息公開和公眾參與作了專章規定，從條文內容來看，強化了公眾對政府和排污單位的監督。實現公眾有效參與的前提就是公民要有環境保護意識，這就需要民族自治地方人民政府加強環境保護法律法規的宣傳及環境保護科學知識的普及。受經濟條件及地理環境的制約，民族區域自治地方的人民群眾大多文化程度不高，這就導致他們環保意識不強，甚至在一些經濟社會不發達的民族區域自治地方，當地人民群眾還多采用非常原始、粗暴的耕作方式從大自然獲取生活所需的物品，對自然環境的損害是非常嚴重的。甚至是，在一些生態環境十分脆弱的地方，一旦造成破壞，這種破壞將是永久性的。另外，許多民族區域自治地方的自然資源儲量大、種類豐富，但由于當地群眾法律意識淡薄，環保意識不強，可能會為了很小的利益而盜伐樹木，做一些違反環境法律法則的事情。所以，在民族區域自治地方加強環境保護法律法規和環境保護科學知識的宣傳教育并非是做無用功，其對民族區域自治地方的環境保護有著重要的作用。

（4）有權依照有關規定對本民族區域的資源保護和污染防治等環保事務實施監督管理。恢復被破壞的生態環境與保護未被破壞的生態環境是一項十分浩大且艱巨的工作，需要政府投入大量的人力、物力及財力。并且，保護和恢復生態環境耗時久、投入大，但成果見效慢。若沒有相應的監督，必然會導致權力濫用進而滋生腐敗。當然，最嚴重的后果是使生態環境沒有得到應有的保護。

（5）有權編制適合本民族區域環境治理與生態保護情況的環保規劃。新環保法第13條第3款規定，自治區、自治州的人民政府環境保護主管部門可以編制適合本民族地區的環境保護規劃。新環保法第13條第4款規定，環保規劃要與城鄉規劃、土地利用總體規劃等相銜接。民族自治地方地域遼闊，自然地理等存在差異，環境問題各有不同。如，內蒙古自治區土地沙化、水土流失嚴重，在編制環境保護規劃時，就要側重于治理土地沙化和水土流失；廣西沿海地區由于重工修造船、有色金屬冶煉及海洋產業和臨海工業的聚集，導致海洋環境污染風險增大，在編制環保規劃時，就要側重于防范海域環境污染的發生；寧夏地區由于燃煤量巨大，煤塵導致大氣污染嚴重，在編制環境保護規劃時，就要提倡使用太陽能等清潔能源，側重治理煤塵。

（6）有權制定地方環境質量標準。根據新環保法第15條第2款，實行民族區域自治的地方人民政府可以對國家環境質量標準中未作規定的項目，制定地方標準；對國家環境質量標準中已作規定的項目，只能制定嚴于國家標準的地方環境質量標準。

（7）有權根據本民族地區環境保護的實際情況制定地方污染物排放標準，但應嚴于國家污染物排放標準。新環保法第16條對此有相關規定。民族區域自治地方生態環境普遍比較脆弱，如果依照國家污染物排放標準執行，可能不利于當地生態環境保護。如，西部民族地區的環境承載能力較弱，生態環境比較脆弱，環境受到污染和破壞的風險較之東部地區大，一旦遭到破壞就很難恢復，這就要求這些地方制定比國家污染物排放標準更嚴格的地方標準。這樣，有利于民族自治地方根據其自身環境實際承載力來保護生態環境。

2.基本特征

（1）雙重性。從當前我國行政權力的整體設置上來看，民族區域自治地方人民政府是地方一級行政機關；從中央與民族區域自治地方的關系來看，民族區域自治地方人民政府是民族區域自治地方的行政權力機關。這就使得民族區域自治地方的政府既能行使民族區域自治權，也能行使與其級別相對應的一般性地方權力。在環境管理事務中，民族區域自治地方人民政府除了享有一般性地方行政職權外，還享有憲法、民族區域自治法特別賦予的環境管理自治權。

（2）民族性。從民族區域自治地方政府的人員組成來看，其行政首長由實行區域自治民族的公民擔任，該政府其他組成人員也要配備合理的實行區域自治的民族和其他少數民族的人員；從相關環境法規政策等的制定和執行上來看，民族自治地方人民政府應充分考慮本民族的風俗習慣、環境文化傳統等，注重對民族傳統法文化的吸收與整合。

二、民族區域自治地方環境管理事務自治權存在的問題及其原因

（一）立法供給不足，導致民族區域自治地方環境管理事務自治權難以實現

前文提到，由于我國民族區域自治法關于自治權的規定過于原則，再加上民族地區的單行條例立法比較困難，以及配套法規的不具體等目前民族區域自治地方在環境管理事務中的自治權實現效果不佳。目前為止，國家層面關于環境保護的綜合性法律就是新環保法，但因環境問題具有地域性、區域性等特點，環境保護不能一概而論，需因地制宜。“少數民族地區特殊的生態知識、特殊的環境狀況、特殊的物種保護知識等往往是國家立法很難細化的。”[9]這就表明民族區域自治地方的人大應充分利用自己的立法權，在深入調查研究及充分聽取有關專業人士意見的基礎上，擬定適合本地特色的以保護環境、改善生態為主旨的單行條例，為自治地方人民政府在環境管理事務中依法履職、依法行政提供具體明確的指引，以便更有效地保護民族區域自治地方的生態環境。

（二）激勵機制與約束機制不健全，導致民族區域自治地方人民政府環境管理責任履行不到位

現代行政法治既要求權力制約，也講求激勵機制。在生態環境保護過程中，民族區域自治地方人民政府一直扮演非常重要的角色，一套完善的制約與激勵兼備的環境法律機制，對推進民族區域自治地方人民政府環保責任的落實極為重要。但就我國目前的激勵機制與約束機制而言，二者各有不足：就激勵機制而言，目前為止只在新環保法第8、第36條以及循環經濟促進法第5章有規定。這些規定過于原則，配套政策也不協調，導致這些激勵機制沒有發揮應有的作用；就約束機制而言，以前我國監督政府環境責任履行的主要機制是中央環保督察與區域環保督查。中央環保督察在一個地方一般只有一個月的時間，這種方式雖有一定的震懾作用，但同樣有自身的局限；區域環保督查中心作為區域環境保護工作的督查機構，其職責是對地方在國家環保法規政策的執行情況進行監督，并承擔區域內有重大影響的環境污染案件的查究工作等。在督查體制的運作過程中，督查主體只有建議權，沒有實質性處理權，這就使得督查主體的工作積極性和創造性受到了壓制，督查效果終不夠理想。如，“祁連山事件”就揭示了這種督查權力設置的缺陷及其導致的后果。祁連山保護區的自然環境遭到嚴重破壞的事實告訴我們，由于地方政府約束機制不健全，從而導致了地方政府監督不到位，最終招致嚴重的生態破壞。

（三）民族區域自治地方人才素質不高，使得環境管理事務自治權行使效果不佳

執法者是法規政策的實施者，其素質修養將直接影響法規政策的執行力度和施行效果。民族地區人才素質普遍偏低，許多法規政策在該地執行效果會打折扣。對經濟社會各方面發展都不充分的民族地區而言，擁有一支高素質的執法隊伍，是確保自治機關實現環境管理自治權的必要基礎。針對民族地區人才素質偏低的狀況，國家實施許多優惠政策，如少數民族考生優惠政策等，但并不能從根本上解決這些，并且這些政策本身也有許多不足，需要在實施中加以完善。換言之，對于少數民族人才不足的問題，僅僅在人才培養政策方面有所傾斜是不能完全加以解決的。因此，在大力提高民族地區教育水平，從源頭上解決少數民族人才不足、素質偏低等問題的同時，還應制定相應的政策來吸引優秀的專業人才。同時，民族區域自治地方不僅要有吸引人才的能力，同時也要有留住人才的能力，避免已有人才流失。另外，從民族區域自治法第17條的規定可以看出，自治機關民族干部的素質也是影響民族自治地方環保事業成敗的重要因素之一。若其素質偏低，所作出的決策就不利于民族區域自治地方生態環境保護。所以，民族區域自治地方要想在環境保護事業方面取得成效，首先應大力發展民族教育，其次應提高領導干部的素質。

三、加強民族區域自治地方環境管理事務自治權的具體建議

雖然民族區域自治地方環境管理事務自治權限于立法權和執法權兩個方面，但由于立法與執法與司法都有一定的聯系，三者共同構成了民族區域自治地方環境保護法治的“三駕馬車”，并且環境司法既是對環境執法的保障，也是對環境執法的監督。所以，本文如下不僅從立法與執法的角度，還從司法的角度，來探討如何加強民族自治地方環境管理事務自治權這一主題。

（一）全面提升民族區域自治地方環境立法的質量和數量

法治視角下，權力實現要有法律法規作保障。對民族自治地方而言，自治權得以落實的前提，是要有相應的法律法規進行制度性保障。前文提到，由于我國環境保護立法供給不足，導致民族區域自治地方在環境管理事務中的自治權難以有效實現。通過梳理民族區域自治地方的環境法規可以發現，有關民族區域自治地方環境治理與生態保護的法規雖有基本框架，但不能滿足民族地區環境保護的現實需求，這就需要加快立法進程。另外，梳理民族自治地方已有環境法律法規，不難發現，民族地區環境立法缺乏對本民族地區環境習慣法的吸收與轉化。少數民族在發展過程中，深切認識到良好的生態環境對本民族的重要性，逐漸形成了自己的習俗或習慣。如，貴州黔東南苗族侗族自治州的岜沙苗族就有“人樹共生”的生態習俗，當地森林資源的繁茂與這種習俗的保持密不可分。在環境立法過程中民族地方人大應注重對民族地區環境習慣法的吸收與轉化，將其中好的內容以立法的形式確立下來，如此落實到民族地區的環保事業中。所以，民族區域自治地方環境立法應以本民族地區的環保實際需求為藍本，制定重點突出、民族特色鮮明的法規，以彌補國家環境立法對民族生態環境問題缺少回應的不足，進而為民族地方政府更好地改進環保工作機制作出更有針對性、個性化的指引。

（二）加大中央環保督察力度，促使民族區域自治地方人民政府在發展經濟的同時，嚴格貫徹落實“環保優先原則”

2016年以來，作為推進生態文明建設和環保事務健康發展的一項制度安排，中央環保督察在全國轟轟烈烈展開，在民族區域自治地方的展開也取得了可喜的成績。以西藏自治區為例，僅2017年8月15至9月15日，督察組進駐一個月時間，約談212人，問責138人，責令改正755家，立案處罰663家，處罰金額1 861.72萬元。但這些成績不是表明環保督察可到此止步，環保督察還應加大力度。2017年11月，環保部將原來的六大區域環保督查中心正式更名為督察局，并給這六個督察局增加了一項職能——負責中央環保督察的相關工作。這就將環保督察與環保督查結合在一起，表明我國環保督察正逐漸往常態化、制度化的方向轉變，以達到更好監督地方（當然也包括民族自治地方），最終實現保護和改善生態環境的目標。

我國新環保法第5條表明了環保工作的原則已發生了重大轉變，這也是我國環境立法思想的一個重要變化。該法之所以確立了環境保護優先原則，是因為一些地方存在優先考慮經濟效益而忽略環保工作的情況，國家下分的經濟指標完成與否成為考核地方政府政績的主要標準，在這種情況下，一些地方就會以犧牲生態環境來作為代價來保障經濟的發展。

綜觀民族區域自治地方的綜合性環境保護法規，只有少數幾個地方綜合性環境保護法規有保護優先原則，而大多數民族自治地方綜合性環境保護法規中的環境保護原則沒有與國家層面的環境保護原則保持一致。因此，民族區域自治地方的人大在今后的立法工作中應重視環保優先原則，民族區域自治地方的政府在制定政策時也應當優先考慮環境影響，實施政策的“源頭”控制。

（三）改進民族區域自治地方環保執法方法

環境行政執法作為我國環境保護重要的法治環節，其會直接影響民族地方生態環境保護的效果。但由于環境保護執法投入不足、環境執法隊伍素質不高以及公眾對環境保護的參與度不高，導致環境執法沒有達到預期效果。針對這些問題，提出如下幾點建議：首先，加大環境保護人力、物力的投入比例。就目前情況來看，民族區域自治地方對環境保護投入的人力、物力還是很不夠的。所以，民族區域自治地方不僅要擴充相關環保工作人員的編制，還要加強環境保護基礎設施的建設與管理，同時在政府財政預算中要適當增加對環境執法的投入比例。當然，只有資金和人力的投入是不夠的，民族區域自治地方政府還應改善環境管理方式，使環境執法向科學化、現代化推進，以提高這些地區環境執法的水平和效率。其次，提高民族區域自治地方環境執法隊伍素質。環境執法隊伍的素質與民族區域自治地方環境法律法規實施效果成正比，而環境問題的復雜性要求環境執法人員是既懂環境科學又懂環境法律的高素質復合型人才。所以，民族區域自治地方政府應當吸收一批法律骨干力量和環境保護領域的專業人才來充實環境執法隊伍，另外，還可以通過培訓學習等手段來提高環境執法隊伍的素質。當然，還要有相應的獎勵、懲處機制來促進環境執法。最后，應積極引導公眾參與環境保護。雖然新環保法第53條作了相關規定，但公眾的環境權利意識并不強，這就需要民族區域自治地方政府組織學習、教育和宣傳，強化公眾的環境權利意識。另外，民族區域自治地方政府還應完善公眾參與程序，使公眾能切實參與進而能有效監督環境保護管理工作。

（四）加快民族區域自治地方人民法院環境資源審判庭的建設步伐

之所以建議加快環境資源審判庭的建設步伐，主要是基于以下兩個原因：第一，環境污染與破壞的特征。前文提到，民族區域自治地方的生態環境一旦遭到破壞，這種破壞帶來的影響將是不可逆的。另外，限于民族區域自治地方的經濟狀況，對受到污染的生態環境的治理的經濟投入相較于東部沿海地區要少得多，相應地，在環境污染的治理和生態保護方面收到的效果并不令人滿意；第二，民族區域自治地方人民政府可能會為了所謂的“政績”而充當致污企業的“保護傘”，自然地當地環保部門作為行政機關的一個職能部門不能很好地履行職責。例如，騰格里沙漠環境污染案就是由于民族區域自治地方政府的慢作為或不作為，才導致騰格里沙漠受到重大污染。該案中，雖然一些行政機關的負責人受到了相應的行政處罰，但已被污染的生態環境難以得到恢復。所以，加快環境資源審判庭的建設步伐對于民族地區而言是十分迫切和必要的。本文認為，可以從下幾方面進行：

1.普法宣傳與法律適用方面

（1）加強環境保護法律法規知識的宣傳教育。正如勒內.達維德所說：“中國人一般是在不用法的情況下生活的，他們對于法律制定些什么不感興趣。”[10]因此，加強環境保護法律法規知識的宣傳教育對于人們支持與理解民族區域自治地方人民法院的環境資源保護審判庭的建設而言是十分必要的；（2）注意發揮少數民族環境習慣法在環境與資源糾紛調解方面所起的作用。例如苗族的“議榔”、侗族的“款條”、彝族的“爾比”中都有關于環境保護的一些規定，充分發揮習慣法在環境與資源糾紛調解方面的積極作用，可使民族地區的環境保護工作收到事半功倍的效果。

2.審判組織專門化建設方面

目前已有部分民族自治地方設立了環境資源審判庭，但其不同于傳統的刑庭、民庭，且正處于發展進程中，這就要求其不斷進行探索、總結。加強環境資源審判機構專門化建設除了應引進人才，還應加強對現有環境資源審判人員的培訓，提高其專業素養。環境資源審判庭的審判人員不僅應具備專業的審判知識，還應具備環保方面的專業知識。否則可能影響案件審判的公正性，進而影響審判機關的司法公信力。

3.發揮審判機構司法能動性方面

環境資源審判機構應以改革創新精神為引領，充分發揮主觀能動性，不斷創造新的審判模式。但環境資源審判機構在發揮其能動性上不能越過法律的原則和框架。總的分析，環境資源審判機構主要是從調節機制的積極運用、刑法手段的創新運用、第三人參與監督執行機制的采用、追蹤調查執行效果、提出司法建議或司法意見書等幾個方面來發揮其能動性。但這幾個方面的能動性應當是一種受規范約束的能動性，這樣才能使其正能量得到充分發揮，這樣更體現了司法公正高效態度與服務于時代與社會的專業水平。

（五）加快民族區域自治地方人民檢察院生態環境資源專門機構的增設步伐

在談到環境司法時，大多數情況下人們側重于關注人民法院在環境司法中的作用，忽視了人民檢察院的應有作用。作為法律監督機關，檢察院在環境司法中的職能主要有：一是對公安機關辦理的破壞環境資源保護類案件的立案和偵查活動進行監督；二是對涉林及破壞環境資源類案件的審判活動進行監督：三是對涉林及破壞環境資源保護的行政執法活動進行監督；四是對涉林和破壞環境資源保護類職務犯罪的偵查與預防；五是對轄區內有重大影響的涉林和破壞環境資源保護類職務犯罪案件直接初查、偵查等。但目前，許多民族地區的人民檢察院在提升履行生態環境資源保護的檢察職能能力上，采用的方法大多是以專項活動方式來打擊破壞環境資源的違法犯罪行為。這種方式存在一定的問題，如，可能會與檢察院自偵部門辦理案件存在沖突等。

目前，我國民族區域自治地方只有少數幾個自治州人民檢察院設有生態環境資源保護的專門機構，新疆、內蒙古等5個自治區的檢察院并沒有設立專門的生態環境資源機構。另外，一些民族區域自治地方人民檢察院雖已設立了生態環境資源專門機構，但專門機構的級別不高，導致該機構的職能發揮受到限制。如，玉樹藏族自治州人民檢察院成立的環境資源保護檢察室就是作為玉樹州檢察院偵查監督檢察處下設的職能部門之一，這種降低級別的機構設置就存在劣勢。民族區域自治地方人民檢察院生態環境資源專門機構設置現狀與民族地區日益嚴峻的環境保護形勢不相符，因而需要加快民族自治地方人民檢察院生態環境資源專門機構增設的步伐。

四、結語

環境保護關系到我們這個星球的每一個人。人人都應為我們所生活的地球做出努力，保護其不受污染、不受破壞。但是，環境污染是一個全球性的問題，環境保護工作主要是由各個國家、各個地區來進行和完成。我國民族地區大部分是生態環境較為脆弱的地區，環境保護工作是一個關系到民族地區持續發展的重要問題。依法規范與加強我國民族區域自治地方環境管理事務自治權，在切實促進民族地區經濟發展的同時，也進一步提升這些地區環境保護效果，從而促成這些地區“經濟發展與環境保護雙贏”的生態文明建設目標的實現。

參考文獻：

[1]習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[R/OL]. [2018-02-17].people.cn.

[2]王樂宇.論民族區域自治地方政府的生態環境管理自治權[J].廣西民族研究，2010（3）：13-18.

[3]潘軍.民族區域自治地方政府的環境保護責任探析[J].學術探索，2014（3）：40-44.

[4]王述煒.論民族區域自治視野下的環境自治權[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2017（1）：6-10.

[5]夏正華.民族區域自治地方環境權益保護的法治化路徑[J].貴州民族研究，2016（5）：19-22.

[6]陳云霞.環保法視野下的少數民族生態文化建設——以四川民族區域自治地方為例[J].西南民族大學學報（人文社科版），2012（11）：103-108.

[7]孟琦.文化融合背景下我國少數民族地區環保法實施之思考[J].貴州民族研究，2016（3）：13-16.

[8]王文慧.民族區域自治地方自然資源開發優先權的法律保障[D].呼和浩特：內蒙古大學，2010.

[9]吳賢靜.論我國少數民族環境權[J].云南社會科學，2009（1）：12-17.

[10]勒內·達維德. 當代法律體系[M].漆竹生，譯.上海：上海譯文出版社，1984：487.

（責任編輯：鐘昭會）