芻議鄭州網約車新政之法律問題

李曉瑜

【摘 要】文章從鄭州網約車新政的合憲性、網約車運輸服務法律關系、承運人界定等角度出發(fā)，對網約車相關法律理論問題進行了分析，提出建立“政府+企業(yè)”監(jiān)管模式、加強網約車平臺承運人制度等法律建議。

【關鍵詞】網約車；合憲性；承運人

【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）03-0219-02

國務院《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》）自2016年底生效已一年有余，《鄭州市網絡預約出租汽車經營服務管理細則（暫行）》亦順利完成過渡并正式施行，其相關法律問題也逐漸浮出水面。

1 鄭州新政本身之合法性考量

相較于《暫行辦法》的概括性規(guī)定，各城市立法在不同程度、不同層面均作出了高于《暫行辦法》的多項規(guī)定，有違反《行政許可法》《價格法》《勞動法》之嫌。

1.1 準入門檻明顯提高

《暫行辦法》第12條對車輛準入設定為“7座及以下乘用車，安裝有行使記錄功能的GPS定位裝置、應急報警裝置，車輛技術性能符合運營安全標準”3項條件。第14條對駕駛員準入規(guī)定為取得相應準駕車型機動車駕駛證并具3年以上駕齡；無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪、吸毒、飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期無記滿12分記錄；無暴力犯罪記錄。第12、13條同時要求各城市政府及相應主管部門按照高品質服務、差異化經營原則因地制宜，結合本地實情予以確定。

《暫行辦法》第3條第2款規(guī)定，“網約車運價實行市場調節(jié)價，城市人民政府認為有必要實行政府指導價的除外”。第39條第1款規(guī)定，“網約車行駛里程達60萬km時強制報廢，行駛里程未達60萬km但使用年限達8年時，退出運營”。同時《暫行辦法》也賦予地方政府“結合本地實情，在市場調節(jié)價之外實行政府指導價、制定網約車具體報廢標準，并報國務院商務、公安、交通運輸等部門備案”的靈活空間。

具體到鄭州和“北上廣深”、多省大中城市的實施細則，多數大城市對駕駛員戶籍身份、牌照、車型等都規(guī)定了更高的準入條件。例如，“北上津”要求本市戶籍本市牌照，鄭州要求必須取得鄭州戶口或居住證，且初中以上文化程度；浙江多個城市除要求本市居住證、本地號牌外，幾乎都對車輛價格作出了不低于12萬～15萬元的限制；“北上廣深”及多數省會城市都要求車輛軸距不小于2 600～2 700 mm、排量1.8T以上，鄭州則具體為軸距不小于2 650 mm，發(fā)動機功率不小于90 kW；部分城市甚至要求拼車次數不超過2次或4次。

1.2 實施細則違反上位法

從本質上看，各城市新政對車型、車齡、牌照、戶籍、合乘次數等方面的具體規(guī)定，最主要目的在于數量管制，避免“公地悲劇”。保留政府指導價是為防止網約車實際運價低于傳統(tǒng)巡游出租。

對網約車的上述限制屬典型的“有數量限制的行政許可”。[1]依《行政許可法》第12、13條，只有涉及有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入，才可設立有數量的行政許可。對于公民、法人或其他組織能自主決定、市場競爭機制能有效調節(jié)的，行業(yè)組織或中介機構能自律管理的以及行政機關采取事后監(jiān)督等能解決的事項，可以不設行政許可。依《憲法》和《勞動法》，新政戶籍限制很大程度上屏蔽了外來務工人員，構成就業(yè)歧視和對平等原則的違反，明顯與上位法相抵觸。

依《價格法》第3、18條，可實行政府指導價的僅限于與國民經濟發(fā)展和人民生活關系重大的極少數商品價格、資源稀缺的少數商品價格、自然壟斷經營的商品價格、重要的公用事業(yè)價格和重要的公益性服務五大類。依《價格法》第19條，只有進入省級政府定價目錄的經營業(yè)務才能實行政府指導價，但2015年國家發(fā)改委公布的最新《中央定價目錄》中，網約車并未列入其中[1]。網約車作為全國性的服務性行業(yè)，明顯既不屬上述五類之任一種，又不屬可設定數量限制的行政許可之列。

從立法權限、法律位階角度看，《暫行辦法》只是授權地方政府進行具體規(guī)定，各地方政府在立法時也只能對其進行解釋性規(guī)定，不得任意抬高準入門檻，不得任意增設限制性條件和行政許可條件。各地新政明顯違背《憲法》《勞動法》《就業(yè)促進法》《行政許可法》《價格法》等上位法，并與設立行政許可的“最大謹慎原則”相背離，在形式合法性和實質合法性上均有明顯瑕疵。

2 網約車運輸服務之法律關系界定

2.1 網約車法律關系之主體厘定

網約車來源主要有網約平臺自有、汽車租賃公司租賃、掛靠在汽車租賃公司的私家車3類，駕駛員主要來自平臺招募、勞務派遣公司派遣、私家車主3類。依照人車是否分離標準，當下主要有人車合一和人車分離兩大模式[2]。人車合一模式主要體現為網絡拼車、順風車服務，人車分離模式主要包括網絡專車、快車服務。以“滴滴出行”和“神州專車”為例，網約車平臺除保有少量“自有車輛+自有司機”外，大多是向汽車租賃公司租賃車輛，向勞務派遣公司購買勞務。實踐中很多私家車主是將自有車輛掛靠在汽車租賃公司，通過勞務派遣公司以駕駛員身份出現。網約車運營呈現形式上的“車輛租賃+勞務購買”、本質上的“私家車+私家車主”模式。目前，國內網約車運營絕大多數均為該模式，網約車運輸涉及的上述各方主體多通過“四方協議”確定各自權利義務。

2.2 運輸服務合同之承運人定位

在整個網約車運輸服務中，“誰是承運人”乃最核心。《暫行辦法》第16條規(guī)定，“網約車平臺公司承擔承運人責任，應保證運營安全，保障乘客合法權益。”網約車平臺作為承運人，于法有據。

2.2.1 網約專車、快車模式下

于乘客而言，網約車平臺是整個運輸服務合同的承運人，駕駛員是以平臺名義與乘客建立合同的；作為提供運輸服務的一方，平臺又分別與汽車租賃公司、勞務派遣公司簽訂租賃合同和服務購買合同；乘客支付的車資，由上述四方主體分別按約定比例分配[2]。

從網約車運營實際情況看，整個運輸服務合同內容由平臺制定、實施，計費規(guī)則、服務質量保障、安全運輸規(guī)范等由平臺制定、執(zhí)行，車資也經由平臺計算、支付并開具發(fā)票、繳納稅款，甚至運輸服務過程中發(fā)生的投訴、違約、侵權、責任事故處理等也經由平臺受理或先行賠付。可以說，離開了網約車平臺，網絡預約出行就失去了載體和靈魂。

2.2.2 網絡順風車、拼車模式下

網絡順風車、拼車有其自身特殊性，私家車主不以盈利為目的，而基于分擔成本、節(jié)約公共資源之考慮。該模式下，乘客與駕駛員通過平臺分別發(fā)出乘車要約和承諾，平臺以居間人身份為雙方提供匹配信息，并不收取任何中間服務費用。駕駛員與乘客是一種好意施惠的、有償民事服務關系，而非有償運輸運營，平臺并不以承運人身份存在。

嚴格意義上說，網絡順風車是真正的共享經濟，不具備營利性質，不屬城市出租汽車之列，不應劃歸《暫行辦法》。遺憾的是，各地新政對順風車均設定了類比巡游車和網約專車、快車的限制，北上廣、浙江多地市等還要求拼車次數不超過2次或4次，甚至要求本地牌照或本地市注冊，限制過于嚴格。

3 網約車法治監(jiān)管之路徑優(yōu)化

網約車作為“互聯網+”新業(yè)態(tài)，不可放任其“野蠻生長”，也不宜管制過于嚴苛，應當立足國情及各地實況，遵循合憲性原則、比例原則、平等原則等，創(chuàng)設新的“政府+企業(yè)”監(jiān)管模式。

3.1 更新管理理念，確立新型“政+企”監(jiān)管思路

究其根本，網約車是“互聯網+”背景下出租業(yè)與交通業(yè)的交叉業(yè)態(tài)，仍隸屬地方政府管轄，應堅持“互動型”政府角色建構，積極打造“政府管平臺，平臺管專車”的監(jiān)管模式，筑牢“城市交通宏觀調控+網約車平臺中觀治理+駕駛員、乘車人微觀監(jiān)控”[3]的綜合法治監(jiān)管網絡。通過政企合作，由地方政府制定監(jiān)管標準、監(jiān)測市場運行、評估監(jiān)管效果[4]，網約車平臺執(zhí)行監(jiān)管準則、承擔企業(yè)責任，合力推進網約車市場健康、有序的法治化發(fā)展。

3.2 加強數據監(jiān)管，強化網約車承運人責任制度

《暫行辦法》第5、18、27條明確要求網約車經營者須具備“與互聯網約車業(yè)務相適應的信息數據交互處理能力，平臺公司的數據庫必須接入城市出租汽車行政主管部門的監(jiān)管平臺”“平臺公司應當記錄駕駛員、乘車人在其服務平臺發(fā)布的信息內容、用戶注冊信息、身份認證信息、訂單日志、上網日志、網上交易日志、行駛軌跡日志等數據并備份保存”“保存期限不少于2年”。

大數據時代，政府管理與企業(yè)經營必須注重用數據說話、用數據決策管理和用數據服務，政府管理的重心應當從重事前許可向重事中、事后監(jiān)管轉變，充分發(fā)揮市場杠桿作用。牢牢抓住平臺與乘車人之間的運輸服務合同關系這一本質判斷和法律基礎，強化、落實網約車平臺承運人責任制度，切實履行承運人、經營者職責。著力完善平臺企業(yè)內部組織機構和責任追究機制，提升行業(yè)自律自治能力，優(yōu)化準入、退出機制和定價公開透明度，強化網約車輛實時、動態(tài)過程監(jiān)控，依法加強信息安全、服務質量和消費者權益法律保障。

參 考 文 獻

[1]張效羽.網約車地方立法若干法律問題研究[J].行政與法，2016（10）：87-93.

[2]趙永英.不同模式下網約車服務的相關法律問題分析[J].社科縱橫，2017，32（7）：110-113.

[3]張軍.“網約車”治理中的政府角色轉向研究——基于制度社會學的分析視角[J].常熟理工學院學報，2017，31（5）：58-64.

[4]侯登華.“四方協議”下網約車的運營模式及其監(jiān)管路徑[J].法學雜志，2016，37（12）：68-77.

[責任編輯：陳澤琦]